我国的土地分为国有土地和集体土地。国有土地即全民所有,由国务院代表国家行使。集体土地由村集体所有，由农村集体经济组织进行经营、管理。集体所有土地经有权机关批准,发布征收公告后可转为国有土地。农村农民在法律意义上,对集体所有土地享有所有者的成员权。
国有土地与集体土地,在所有权权能上出现差异,继而在土地使用权的权能上亦出现差别。国有建设用地使用权可以流转,而对于集体建设用地使用权的流转,土地管理法规定得模糊,实践中多限制流转。我们认为《土地管理法》中的规定是相对滞后的,限制集体建设用地使用权流转的做法,并不符合社会主义市场经济发展的客观需要,不符合物权平等保护的法治理念,对农村农民作为所有者的权益要落到实处。
基本案情
2003年9月,因当地政府招商引资,王某与某卫生院签订了《关于转让卫生院场地使用权的协议书》,协议约定将建在某镇某村集体土地上的土地使用权3亩,及地上建筑物(砖混结构2层楼房2幢共400余平方米)转让给王某,王某一次性支付转让费2.8万元。双方在协议书上签字盖章,当地镇政府作为见证人盖章确认。协议签订后,双方均履行了协议。王某在生产经营过程中,又对房屋等建筑物进行了加固、修缮和改建。
2010年,地方政府对王某的厂房进行征收改造,双方没有就征收补偿安置事宜达成协议。
2011年1月,某卫生院以土地转让违反了法律规定为由,起诉至法院,请求确认双方签订的《关于转让卫生院场地使用权的协议书》无效,并返还因协议取得的土地及建筑物。该案件历经一审、二审、发回重审（一审、二审）。
法院判决
2012年2月,乙市甲区人民法院判决认为:
转让未经政府国资部门批准,违反了《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定,判决确认转让协议无效,某卫生院返还转让费,王某返还土地及建筑物。
2013年8月,乙市中级人民法院裁定认为:
一审判决认定基本事实不清,遂裁定撤销乙市甲区法院《民事判决书》,发回重审。
其后,乙市甲区人民法院重新经过审理判决认为:
根据《土地管理法》第63条规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。我国农民集体土地可分为农用地、建设用地和未利用地三大类,该法条应特指农用地,其法旨主要为保护耕地总量,防止耕地不断减少而影响粮食安全和国计民生。
本案中,诉争房屋原为某卫生院,转让后占地用途为投资经营,其主体的变更并不会导致农业用地的减少,且转让系双方真实意思表示。亦经当地镇政府认可,并已上报行政主管部门区卫生局,转让行为并未损害国家、集体及第三方利益。现协议履行已逾十年,受让方亦投资进行了修缮、改建,且涉案房屋及土地已列入征收范围。根据《合同法》等规定,判决驳回了某卫生院的诉讼请求。
某卫生院不服提起上诉。乙市中级人民法院判决认为:
某卫生院主张双方签订的涉案协议无效,有违诚实信用原则,不利于交易秩序的稳定,遂判决驳回上诉,维持原判。
新邦律师说
建设用地使用权包括国有土地建设用地使用权和集体土地建设用地使用权。在当前的法律框架下,法律对集体建设用地使用权的流转并没有禁止。首先,《宪法》、《土地管理法》均规定土地使用权可以依法转让。《土地管理法》第63条虽然规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但结合该法其他条文规定可以看出，此规定是从保护集体农用地而言,针对的是农用地。对于集体建设用地使用权流转符合土地规划的，受到法律保护。
实践中,集体建设用地使用权转让的纠纷较多。特别是转让后,受让人又进行投资改造，并进行合法生产经营的。根据《土地管理法》及相关政策精神,国家允许集体建设用地使用权的流转。在实施征收改造过程中,征收实施单位往往会使用一些法律手段,打压被征收人的心理,以取得协商谈判中的优势。被拆迁人在遇到类似问题时，一定要及时咨询或委托专业征收律师。