行政协议未约定违约责任时行政机关违约责任承担
一、案情摘要
加区政府与齐某签订回迁安置协议后，未在约定的期限内履行安置义务。齐其不服提起本案诉讼，请求加区政府承担未在约定期限内履行义务给其造成的损失。一、二审法院均认为，加区政府未依约履行涉案房屋安置协议，齐某要求履行协议的诉讼请求应予支持。但该协议是回迁安置，属非金钱债务的履行，对逾期履行又未约定违约责任，故对齐某要求支付利息和滞纳金的诉讼请求不予支持。齐其不服，申诉至第二巡回法庭。
二、法律问题
行政协议未约定逾期履行的违约责任，而政府机关未按期履行协议的情形下，行政机关是否应承担违约责任？
三、不同观点
甲说：行政协议违约责任约定说
行政协议中未对逾期履行的违约责任进行约定，且约定的房屋回迁安置属非金钱债务的履行，无法将非金钱债务的履行转化为金钱债务的履行，故应判决限期行政机关继续履行房屋回迁安置义务，逾期履行的违约责任未约定则不承担。
乙说：行政协议违约责任当然说
行政机关与相对人签订行政协议后，应当遵循诚信原则按照协议约定全面履行义务，未按照约定的期限履行义务的，即构成违约，应当承担违约责任，未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约责任的理由。
四、法官会议意见
采乙说
行政机关与相对人签订行政协议后，应当遵循诚信原则按照协议约定全面履行义务，未按照约定期限履行义务的，即构成违约，应当承担违约责任，行政协议中未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约责任的理由。
五、意见阐释
《行政诉讼法》第73条第1款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失责任。”该条文借鉴了原《合同法》第107条的规定，明确了行政协议案件的违约责任。过去的行政诉讼司法实践中，撤销诉讼处于绝对中心地位，行政法官已经习惯以单方行政行为作为唯一审查对象进行合法性审查，而撤销诉讼附带的给付诉讼，多为侵权之债，正因为如此，过去行政诉讼法中将行政赔偿称为“行政侵权赔偿”。随着经济社会发展，行政管理的手段多样化，从原来的单方高权行政行为逐渐向双方合意的行政协议转变，而行政协议纠纷大多是关系之诉，不同于传统的单方行政行为之诉，由行政协议纠纷引发的给付诉讼，主要为违约之债。如何理解行政协议中的违约之债，在审判实践中引发诸多争议。本文将对行政协议违约责任的赔偿标准、确认规则、归责规则和违约之诉的举证规则等若干方面问题展开阐述。
1.行政协议诉讼中违约责任的确认规则。
《行政协议司法解释》第19条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据《行政诉讼法》第78条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款数予以赔偿的，人民法院应予支持。该条文对行政协议案件的违约责任进行了明确。
（1）违约责任的赔偿标准
司法实践中，关于行政协议案件的违约责任赔偿标准存在较大争议。主要有四种观点：第一种观点认为，被告承担违约责任的方式和标准，应当根据行政协议的约定确定，无约定的应当参照《国家赔偿法》的规定。第二种观点认为，被告承担违约责任的方式和标准，应当根据协议约定确定，无约定的应当参照民事法律规范的相关规定。第三种观点认为，应当区分补偿和赔偿的情形分别处理。赔偿和补偿属于两种不同的责任承担方式，对于赔偿，标准应当依据《国家赔偿法》的规定确定；对于补偿，行政协议有约定的按照约定，没有约定的按照实际损失由法院确定。实际损失限定于直接损失，不计算可得利益。第四种观点认为，被告承担违约责任的方式和标准，对因公共利益的需要违反协议约定的，应当参照《国家赔偿法》的规定；对其他违反协议约定的情形。应当根据行政协议的约定确定，没有约定的参照《国家赔偿法》的规定。
一般认为，对于违约责任的认定和标准问题，如果协议中有约定，应当按照约定的标准计算；如果没有约定，原则上应当适用民事法律规范的规定。对于违约责任的赔偿范围，既要包括直接损失，也要包括可得利益的损失。这主要是考虑以下几个方面：第一，实践中，个别行政机关认为即使不履行行政协议，所引发的违约赔偿也是按照国家赔偿标准，仅对直接损失进行赔偿，因而较为随意变更、解除协议或者不履行行政协议，导致行政相对人损失，此种情况亟须通过诉讼进行规范。第二，侵权责任与违约责任有着严格区分，违约责任是违反约定义务所造成的法律责任；侵权责任的前提则是当事人违反了法定义务。违约责任是以双方法律行为为前提；侵权责任则以单方的侵权行为为前提。行政相对人之所以愿意签订行政协议，其目的不在于履行国家义务，而在于通过经营获得收益，违约责任的赔偿标准自然不应当适用《国家赔偿法》。第三，违约责任是严格责任，而国家赔偿责任是违法责任，类似于侵权责任，因此两者要件不同，对于违约责任的赔偿标准，不应当适用《国家赔偿法》规定，而应适用相关民事法律规范的规定。第四，司法实践中，行政协议的标的额往往十分巨大，利益也比较大，特别是在国有土地使用权出让合同领域，由于近些年土地使用权价值飞涨，有的行政机关不惜违约转卖使用权获取利益，如果适用国家赔偿标准，可能加加剧这种现象。因此对于违约责任赔偿标准的确定，有约定的从其约定，没有约定的应当适用民事法律规范。第五，《行政协议司法解释》 中已经规定了如果双方约定了违约金及定金条款且要求按约定予以赔偿的，人民法院应予支持，客观上已经认可了行政协议的违约责任不限于直接损失，同时引入了民事法律规范的相关概念。因此，行政机关不履行行政协议义务或者履行行政协议义务不符合约定，给相对人造成损失的，协议中有约定，应当按约定的标准计算。如果没有约定，原则上应当适用民事法律规范的规定。损失赔偿额应相当于因行政机关违约所造成的损失，包括行政协议履行后可以获得的利益，但不得超过违反协议一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反行政协议可能造成的损失。当然，人民法院在审理行政协议案件确定赔偿和补偿标，也应当根据具体案件标准时，也应当根据具体分析，要注意行政协议 “行政性”“公益性”的一面。就特许类行政协议的违约责任而言，应当既要考虑当事人的权益保护，也要考虑到当事人的可得利益系以对稀缺公共资源的占有、使用甚至处分为基础，其协议具有较强的公益性。例如，如果行政机关提前收回煤矿的采矿权，要对以整个煤矿储量所能实现的利益作为可得利益进行补偿或赔偿，将使公共利益受到到极大损害，此时就应综合考虑协议的公益性进行补偿或赔偿。
（2）定金与违约金的确认
《行政协议司法解释》第19条第2款规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。该条文规定了协议双方可以约定违约金条款或者定金条款，该条款是范例性条款，而非限制性条款，即如果协议中没有约定违约金条款或者定金条款，也不排除人民法院可以就行政机关的违约责任判决金钱赔偿。
第一，关于违约金的确认。违约金是典型的约定赔偿，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金条款并不排除司法审查，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚信原则予以衡量，并作出裁决。根据原《合同法》第114条，原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第28条、第29条规定，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加，增加后的违约金数额以不超过实际损失额为限；约定的违约金过高超过造成损失的百分之三十的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。
第二，关于定金的确认。原《合同法》第115条规定：“当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。”原《合同法》第116 条规定了违约金和定金的选择，当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款，二者不能同时并用。
（3）可得利益损失的赔偿计算规则
关于可得利益损失的赔偿范围认定及数额计算，在民事审判实践中一直存在较大争议，个案差异明显。过去的行政赔偿案件中，虽然以赔偿直接损失为原则，但审判实践中一般以不使当事人因行政机关违法行为造成不合理损失为原则进行弥补。例如，行政机关过错导致当事人房屋被强拆长期未获补偿，房价飞涨的，判决赔偿时一般不以房屋被强拆时的价格作为赔偿标准。行政协议司法审查中，应进一步体现对当事人的权益保护，行政机关违约责任赔偿既包括直接损失，又包括可得利益损失，关于可得利益损失的赔偿计算，参照原《合同法》相关规定，应采取以下四个规则。
第一，可预见规则。即原《合同法》第113条第1款所规定的违约方在缔约时应当预见的因违约所造成的损失，包括合理预见的损失数量和根据对方的身份所能预见的可得利益类型。如果行政机关签订协议时无法合理预见的因违约造成的损失，则不属于可得利益损失的范围。例如，行政机关与相对人签订房屋征收补偿协议时，被征收房屋登记为住宅，使用用途为居住，房屋征收补偿协议约定的回迁房屋也系住宅性质。如果行政机关违约，未能及时回迁房屋，相对人则只能主张因在外租房居住造成的租金损失而不能主张将回迁房屋作为经营用房使用的可得利益损失。
第二，减损规则。即原《合同法》第119 条所规定的，行政机关违约，协议相对人应当采取恰当的措施防止损失的扩大，而不是任由损失扩大。减损措施应当是行政协议相对人根据当时情境采取的客观可行的，也应当是通常会被认为合理的。如果相对人不采取恰当的措施防止损失的扩大，则就该损失的扩大，应当从可得利益损失中扣除。
第三，损益相抵原则。即当行政协议相对人因损失发生的同一违约行为而获益或者免于支付费用时，其所能请求的赔偿额应当是损失减去获益及免于支付费用的净额。基于以上三个规则，可得利益损失赔偿额的计算公式应当是：可得利益损失赔偿额=可得利益损失总额一行政机关不可预见的损失-因相对人未采取恰当措施扩大的损失一相对人因违约获得的利益及免于支付的费用一相对人为获得可得利益所支付必要的成本。
第四，过失相抵规则。即如果当事人对于行政协议无法履行及损失负有过失的，行政机关请求适当减轻其赔偿责任，人民法院应予准许。
除差额法外，人民法院还可以根据案件实际情况，运用类比法、约定法、估算法、综合裁量法等方法计算可得利益相失。
2.行政协议诉讼中违约责任的归责规则
违约责任的认定须依据一定的归责原则，不同的归责原则实际上体现了法律的价值判断。关于行政协议违约责任的归责原则，存在以下几种观点：第一种观点是行政协议违约责任以过错责任为主，严格责任为辅。理由是行政机关代表公众利益签订行政协议，应当对公共利益进行保护，如果没有过错，则行政机关不应当承担责任。第二种观点是行政协议违约责任就是违法责任，因为对行政协议的合法性审查其实就是对行政行为的合法性审查，这使得行政协议违约行为在本质上类似于行政侵权行为。根据 《国家赔偿法》第2条的规定，国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政协议的违约责任应采取类似于行政侵权责任的违法责任归责原则，即行政主体及其公务人员在合同履行中，只要违法行使行政特权构成违约，国家就要承担违约赔偿责任。如果行为合法但是损失没有弥补，则可以通过认定行政机关不履行补偿职责违法进行弥补。第三种观点是行政协议违约责任归责原则应当以严格责任为主，过错费任为辅。
采用第三种观点，主要是基于以下理由：第一，严格责任更符合违约责任的本质。违约责任以存在合法有效的行政协议为基础，行政协议是双方自由协商订立的，违约责任是由协议义务转化而来，本质上出于双方约定，不履行协议义务就是应承担违约责任充分的合理性和说服力。第二，严格责任更有利于诉讼经济。违约责任的构成仅以不履行协议为要件，行政机关对于违约行为有无过错与责任无关，免责的唯一可能性在于证明存在免责事由。协议是否履行与免责事由均属于客观事实，其存在与否的证明和认识判断与过错相比相对容易，因此以严格责任作为归责原则，有利于诉讼经济。第三，严格责任有利于督促双方切实履行协议。因为在严格责任之下，只要出现违约事实且无免责事由，就构成违约责任，有利于保证行政协议的严肃性。第四，行政协议违约责任归责原则一般采用严格责任，特定协议类型采用过错责任。例如，《市政公用事业特许经营管理办法》第29条规定，主管部门或者获得特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。又如，原《合同法》第189条、第191条。规定，因赠与人故意或者重大过失致使赠与的财产毁损、灭失的，赠与人应当承担损害赔偿责任。赠与的财产有瑕疵的，赠与人不承担责任。
3.行政协议诉讼中违约责任的举证规则
（1）举证责任分配
行政协议既具有行政性又具有协议性，因此行政协议案件应根据具体情况分别确定举证责任的分配。具体来讲，可以作如下分配。
对于行为之诉，完全适用《行政诉讼法》规定的主要由“被告承担举证责任”的原则。即行政机关对具有法定职权、履行法定程序，履行相应法定职责以及订立、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。相对人只要证明自己的主张形成法律争端即可，而行政主体必须证明其行政行为的合法性成立，否则，便会遭致不利的裁判结果。对于不作为案件，则由原告对其曾提出申请和受到损害的事实承担相应的举证责任。
对于履约之诉，一般适用 “谁主张，谁举证” 规则，履约之诉中具体的举证责任分配主要分为以下几种：
第一，行政协议的存在由原告负举证责任。在行政协议争议中，行政协议的存在本身就是构成行政相对人请求权原因的事实要件，因而对其客观存在性应适用 “谁主张，谁举证”，由原告负举证责任。如果事实上不存在行政协议，逻辑上行政机关也无法自证其没有签订行政协议。但是，如果行政相对人能证明是由行政机关的原因导致自己无法举证的，应免除其承担的证明行政协议关系存在的举证责任。例如，在行政机关故意不向行政相对人交付行政协议文本或者行政协议文本全部由行政机关保存的情形下，可以适用《行诉解释》 第46条的规定，行政协议相对人可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定行政协议相对人基于该证据主张的事实成立，并可依照 《行政诉讼法》第59条规定处理。
第二，主张行政协议法律关系变更、消灭的当事人，应当对该法律关系变更、消灭的基本事实承担举证责任。此处不应当理解成原告提起违约之诉，就由原告对于行政机关的违约承担举证责任，而是应当理解成主张权利存在的当事人对权利发生的法律事实负举证责任，主张权利不存在的当事人对权利消灭或者妨碍、限制权利的法律事实负举证责任。如果当事人主张行政协议关系变更或者消灭的，应对变更、消灭的事实承担举证责任；如果当事人请求人民法院撤销、解除行政协议的，由当事人对存在撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；如果当事人对行政协议是否履行发生争议的，应当由负有履行义务的当事人承担举证责任。
第三，原告对于其权利损害的事实及该损害与行政机关违约行为之间具有因果关系负举证责任。《行政诉讼法》第38条第2款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。行政相对人举证时，只需要证明损害存在，且该损害是因行政机关之行为所致即可。因一般行政协议的违约责任归责原则采严格责任，故行政相对人及行政机关均无需证明行政机关对于损害结果的发生是否具过错，行政机关应就损害结果的发生是否因行政协议相对人自身原因或者其他法定事实所致等免责事由承担举证责任。
第四，关于可得利益损失的举证责任。行政机关一般应当对行政协议相对人没有采取合理减损措施而导致损失扩大、相对人因违约而获得利益以及相对人对于违约存在过错等抗辩事由承担举证责任。非违约方则应当承担对其遭受的可得利益损失总额、所受损失与违约责任之间具有因果关系等要件事实承挕违约责任。对于可以预见的损失，既可以由行政相对人举证，也可以由人民法院根据案件具体情况予以裁量。
(2）证明标准
鉴于行政协议纠纷性质上与民事纠纷相类似，行政协议纠纷中出现的行政行为如解除行为等，其目的也是对于协议法律关系进行改变。行政协议纠纷中涉及国家秩序、公共利益的部分。主要集中于行政主体的签约资格及协议效力部分。因此，行政协议诉讼的证明标性应当参照民要诉讼的证明标准，以高度盖然然性为一般标准，并以排除合理怀疑为例外标准。高度盖然性强调待证事实的发生具有高度可能性，或者说应当具有十之八九的可能性。以高度盖然性作为行政协议诉讼的一般标准，第一，体现了对行为人处置自身权利的主观意愿的尊重；第二，对证明标准不做过高的要求，有利于行政争议的实质性解决；第三，对手行政协议纠纷中的给付诉讼类型，适用高度盖然性标准，不对相对人的证明责任做过高要求，可以更好地保护行政相对人的权益不受损害。排除合理怀疑的证明标准，是指对于事实的认定，已经没有符合常理的、有根据的怀疑，实际上达到确信的程度，比高度盖然性更为严格。对于行政协议中可能存在欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，应采用排除合理怀疑的证明标准。
4.实践中的若干问题
（1）违约责任的承担方式
行政机关未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据《行政诉讼法》第78条规定，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。此处的判决内容主要包含三部分：
第一，继续履行。此处的继续履行是“强制履行”，由人民法院强制违约方继续履行合同债务的违约责任。关于继续履行判决应当注意以下问题。首先，继续履行的判项中应当有可执行的具体内容，这种可执行的具体内容既可以表现为金钱、交付财产的债务，也可以表现为具体的行政行为，比如为相对人办理证照等。避免笼统判决行政机关继续履行行政协议而未载明具体内容，造成当事人拿到胜诉判决后，行政机关继续不履行行政协议，而当事人无法再就违约行为提起诉讼，执行机关又无具体的可执行内容的两难境地。其次，人民法院判决继续履行后，执行过程中，如果行政机关未按照判决、裁定或者其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付延迟履行期间的债务利息；未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付延迟履行金。
第二，采取补救措施。针对的是行政机关无法履行或者继续履行无实际意义的情况，“无法履行”，包括法律上的无法履行和事实上的无法履行。“继续履行无实际意义”包括具有很强时效性的履行超出时效、因不可归责于当事人的原因履行困难、实际履行显失公平等。民事上的补救措施主要包括修理、重做、更换、退货、减少价款或者报酬。行政法上，考虑到行政机关的裁量权限，可以采取其他的补救措施，如安排被征地农民、置换土地开发等。但是实践中，应当避免以司法权取代行政权。作出补救措施判决时，首先，该补救措施应当是实践中可履行的、利于执行的；其次，其他判决的可能性应当被充分限缩后才能采用补救措施判决。
第三，赔偿损失，即金钱赔偿主义。用金钱赔偿来替代行政机关协议约定义务的履行，对协议相对人因行政机关违约所遭受的损失进行弥补。当履行标的是金钱给付时，继续履行和赔偿损失的适用条件和适用效果发生重合，此时继续履行和赔偿损失之间的差异并不大；当履行标的是非金钱给付时，继续履行和赔偿损失在可执行力、弥补损失的合理性等方面就会存在差异。
上述三种违约责任的判决形式，当行政机关就承担某种违约责任方式存在严重困难、不公平、缺乏经济合理性等情况时，人民法院应根据个案具体情况进行分析，允许其采取另一种违约责任承担方式。
（2）诉讼类型的转换
《行政协议司法解释》第22 条规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议 无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。该条规定了诉讼类型的转换，即行政协议相对人起诉请求判令行政机关承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的情形。
对于该类型案件的审理，应当把握以下要点：第一，行政协议具有协议性，在诉讼类型转换时要突出尊重原告的意愿。应当注意区别适用本条规定的情形与适用《行诉解释》第94 条的情形，注意行政协议无效与行政行为无效之间的差异。第二，行政协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。《行政协议司法解释》第12条规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。原《合同法》第56条规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。第三，鼓励交易原则。对于应当以人民政府名义签订协议，但以职能部门、管委会、项目指挥部甚至平台公司名义签订的，不应简单以签约主体不适格为由认定无效；对协议中与现行法律、法规、规章规定并不完全一致的条款效力，不宜简单认定为违法无效，而应当结合具体案件具体分析；对违反强制性规定，但能够在一定期间通过办理批准、登记等手续补正或取得相应资格的，可以认为属于效力未定，而并非当然无效。第四，违约问题和协议效力问题都是实体问题。诉讼过程中，如果出现《行政协议司法解释》第22条所规定的情形，人民法院应当将法律关系性质及行政协议效力问题作为焦点问题进行审理，同时向原告释明继续按照原诉讼请求起诉的法律后果。避免由于认定行政切议无效而回避对违约问题的实体审理，径自驳回诉讼请求，避免由于一审法院释明错误，造成诉讼秩序混乱；避免由于法院认知和当事人心理预期产生差异造成裁判突袭。第五，在人民法院已经履行释明义务后，原告仍拒绝变更诉讼请求的，判决驳回原告的诉讼请求。此时，如果原告重新起诉，请求法院确认行政协议无效的，法院依然应当受理原告的起诉，并不属于重复起诉。
（3）违约责任与侵权责任的竞合
由于一个法律事实的出现，伴随着两种或多种责任的冲突，这种情况就叫竞合。行政协议确定的违约责任，有可能会与行政行为造成的侵权责任出现竞合。以国有土地上房屋征收与补偿案件为例，如果相对人和行政机关签订征收补偿协议，约定在行政机关给付相对人补偿款后，相对人交付房屋，而行政机关未履行给付补偿款义务即强制拆除相对人房屋，则行政机关同时构成了违约责任与侵权责任。相对人可以请求确认行政机关强制拆除房屋违法并赔偿，也可以提起履约之诉，请求行政机关依照协议约定履行给付补偿款义务，此处就出现了责任竞合。
实践中，侵权责任和违约责任的赔偿范围和标准可能会出现差异，由于违约之诉和行为之诉之间的违约责任与侵权责任的竞合，实际上导致了对行政相对人提起诉讼的途径选择提出了更高的要求。对于同一个损害，相对人只能获得一次赔偿，而不能获得多次。在行政相对人普遍诉讼能力较低的情况下，在立案过程中法院的诉讼指引，审判过程中法官对给付之诉及时、准确地行使释明权就十分必要了。根据原《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》 第30 条的规定，作为债权人，依照该法律中的相关规定，向人民法院做出了诉讼选择之后，在第一次审判正式开庭之前，应当允许其改变诉讼请求。审理行政协议案件可以参照该规定，行政协议相对人有权选择要求行政机关承担违约责任或者侵权责任，在第一次庭审开庭前，允许其改变诉讼请求。