【裁判要旨】
农村宅基地使用权不能被单独继承。当事人作为非集体经济组织成员，争议地为其父母的宅基地，但因争议地上一直未进行建设，并无房屋等建筑物，故不存在因当事人继承房屋进而通过房屋产权转移而享有争议地宅基地使用权的条件。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6361号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）陈国兴。
委托代理人陈天亮。
委托代理人梁海雄，海南邦威律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）陈国平。
委托代理人娄春艳，海南昌宇律师事务所律师。
一审被告乐东黎族自治县人民政府。住所地：海南省乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人李永群，县长。
委托代理人黎俊，该府法制办主任。
委托代理人陈炜，该府法制办工作人员。
一审第三人乐东黎族自治县黄流镇人民政府。住所地：海南省乐东黎族自治县黄流镇。
法定代表人罗才雄，镇长。
行政机关负责人黎定聪，镇党委副书记。
委托代理人袁福永，该府工作人员。
一审第三人乐东黎族自治县黄流镇黄西村民委员会。
负责人邢福琼，主任。
一审第三人乐东黎族自治县黄流镇黄西五经济合作社。
负责人林金强，社长。
再审申请人陈国兴因诉乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及一审第三人乐东黎族自治县黄流镇人民政府（以下简称黄流镇政府）、乐东黎族自治县黄流镇黄西村民委员会（以下简称黄西村委会）、乐东黎族自治县黄流镇黄西五经济合作社（以下简称黄西五经合社）、陈国平行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2016年12月19日作出的（2016）琼行终492号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年10月18日上午在本院第一巡回法庭第三法庭进行单方询问，再审申请人陈国兴的原委托代理人杨文狄（海南方圆律师事务所律师）到庭参加询问。2017年11月21日上午，本案在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问，再审申请人陈国兴的原委托代理人杨文狄，被申请人陈国平的委托代理人娄春艳，一审被告乐东县政府的委托代理人陈炜，一审第三人黄流镇政府的负责人黎定聪及委托代理人袁福永，均到庭参加询问。2018年3月22日下午，本院进行巡回审判，在乐东黎族自治县人民法院黄流人民法庭组织调解并查看案件现场，再审申请人陈国兴及其变更后的委托代理人陈天亮、梁海雄，被申请人陈国平及其委托代理人娄春艳，一审被告乐东县政府的委托代理人陈炜，一审第三人黄流镇政府的负责人黎定聪，参加调解活动。案件现已审查终结。
陈国兴与陈国平系同胞兄弟，争议地位于黄流镇××西村的地名为“宽上园”（也称“磨打岸”）范围之内，是黄西五经合社享有所有权的集体土地，原属陈国兴和陈国平家的部分祖坟地。争议地四至范围为东至陈国贤家宅基地、西至陈国平现使用宅基地、南至周昌明家宅基地（黄流商贸城安置区）、北至黄道，东西宽约12米，南北长约35米，面积约为420平方米。上世纪70年代末，原黄一大队和第五生产队将陈国兴和陈国平家的祖坟地作为宅基地划分给陈国兴和陈国平二人父母使用，该祖坟地面积约为840平方米。陈国兴和陈国平之父于1984年去世，其母于2001年去世。1986年10月5日，原黄西乡人民政府给陈国平出具《土地（屋基地）证明书》，记载其屋基地四至面积为东至陈国贤同志屋基，南至田岸，西至邢日源屋基，北至6.5米公路，面积宽24米，长35米。2007年，陈国平准备在该地块上建房，陈国兴要求平分该地块使用权而发生纠纷，经其亲属邢华勇等人调解，双方同意平分土地使用，东边土地归陈国兴使用，西边土地归陈国平使用，但双方最终没有签订调解协议。2008年，陈国平在争议地西边建造一栋两层楼房，占地面积约为420平方米。2009年9月14日和2013年8月18日，黄委会两次给陈国兴颁发《黄委会宅基地证》，将争议地确定给陈国兴使用，争议地东西宽12米，南北长24米，面积288平方米。2014年，陈国兴原居住的黄流医药药材公司宿舍因棚户区改造被征收拆迁，陈国兴拟在争议地上建房，双方再次发生争议。2015年3月，陈国兴向黄流镇政府申请处理其与陈国平对争议地的权属纠纷。2015年10月9日，黄流镇政府作出黄府发（2015）75号《关于黄陈国兴与陈国平宅基地使用权纠纷的处理决定》（以下简称75号处理决定），将争议地确认给陈国兴使用。陈国平不服75号处理决定，申请行政复议。2016年3月7日，乐东县政府作出乐府复决字（2015）21号行政复议决定（以下简称21号复议决定），撤销黄流镇政府作出的75号处理决定。乐东县政府在21号复议决定中认定“1986年10月5日，原黄西乡人民政府给予申请人陈国平出具了一份《土地（屋基地）证明书》，记载争议地为申请人陈国平使用，陈国平已经取得了该地块的使用权。原黄西乡人民政府于1989年11月13日给陈国贤颁发的《黄西乡人民政府宅基地证》也记载其宅基地西至陈国平宅基地，证明了争议地是规划给申请人陈国平使用的。”2016年3月22日，陈国兴提起行政诉讼，请求撤销乐东县政府作出的21号复议决定。
另查明，1976年，原黄一大队在“高小园”给陈国兴规划一块长24米、宽16米的宅基地，后陈国兴将该宅基地转给黄委会八队村民陈义雄使用，并将砖头等材料转到争议地存放。陈国兴出生在黄，后来成为黄流医药药材公司干部，为城镇居民户口，不是黄西五经合社的村民。陈国平亦不是黄西五经合社的村民。黄委会和黄西五经合社均同意由陈国兴使用争议地。除争议地外，陈国平现在黄流镇××西村至少还拥有一处宅基地。
海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初65号行政判决认为，陈国平现在不是黄西五经合社的村民，争议地是黄西五经合社享有所有权的集体土地，原黄西乡人民政府无权直接确认或决定争议地归陈国平使用。乐东县政府与陈国平均未提供充分的证据证明黄西五经合社同意陈国平使用争议地，且乐东县政府与陈国平也均未提供国家机关出具的其他档案资料或证明材料予以佐证陈国平对争议地享有使用权，故不足以证实陈国平对争议地享有使用权。乐东县政府在21号复议决定中认定“1986年10月5日，原黄西乡人民政府给予申请人陈国平出具了一份《土地（屋基地）证明书》，记载争议地为申请人陈国平使用，陈国平已经取得了该地块的使用权。黄西乡人民政府于1989年11月13日给陈国贤颁发的《黄西乡人民政府宅基地证》也记载其宅基地西至陈国平宅基地，证明了争议地是规划给申请人陈国平使用的”，属于认定事实不清，依据的主要证据不足。陈国兴现在虽不是黄西五经合社的村民，但争议地为陈国兴和陈国平二人父母遗留的宅基地，陈国兴要求使用争议地不属于农村村民使用宅基地的情况，乐东县政府适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于农村村民使用宅基地的相关规定认定陈国兴不享有争议地的使用权，属于适用法律错误。除争议地外，陈国平现在黄流镇××西村至少拥有一处宅基地。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”之规定，乐东县政府作出被诉行政行为认定陈国平享有争议地的使用权没有事实根据和法律依据，故乐东县政府作出的21号复议决定在实体上不符合法律规定。综上，乐东县政府作出的被诉行政行为主要依据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决撤销乐东县政府作出的21号复议决定。陈国平不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终492号行政判决认为,本案是对乐东县政府作出的21号复议决定是否合法进行审查。一、关于乐东县政府在21号复议决定中认为陈国平已经取得争议地使用权的依据是否充分的问题。虽然陈国平持有原黄西乡人民政府出具落款时间为“1986年10月5日”的《土地（屋基地）证明书》，但该《土地（屋基地）证明书》仅为一份证明，并非合法有效的权属凭证。根据现有证据尚不足以认定陈国平已经取得争议地的使用权。乐东县政府在21号复议决定中直接认为陈国平已经取得争议地使用权不当，予以纠正。二、关于乐东县政府作出21号复议决定撤销黄流镇政府的75号处理决定，结果是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，申请使用农村集体土地作为宅基地的只能是农村村民，陈国兴虽原为农村村民，但其现为“非农业家庭户口”，不是拥有争议地所有权的黄西五经合社的村民，不能取得黄西五经合社宅基地的使用权。陈国兴虽主张争议地为其与陈国平二人父母（均已去世）的宅基地，但争议地的现状为荒地，并无房屋等建筑物，故陈国兴不符合继承房屋而使用农村集体土地的情形。因此，黄流镇政府作出75号处理决定将争议地确权给陈国兴使用不当。乐东县政府作出21号复议决定撤销黄流镇政府的75号处理决定，结果正确，且复议程序并无不当。综上，乐东县政府作出的21号复议决定中虽关于陈国平已经取得争议地使用权的认定不当，但处理结果正确。一审判决虽认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款及第六十九条之规定，判决撤销一审行政判决，驳回陈国兴的诉讼请求。
陈国兴申请再审称：争议地所在地的黄委会曾召开村民代表会议同意申请人获得争议地使用权。申请人获得争议地的原因是继受于父母而不是通过买卖集体土地重新申请宅基地使用权的情形，二审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条错误。二审适用法律不当，致使判决错误。请求撤销二审判决，依法再审本案，支持陈国兴的诉讼请求。
陈国平答辩称：陈国兴并非农村村民，黄委会颁发的宅基地使用权证并非合法有效的权属凭证，二审判决认定事实清楚，适用法律正确。陈国兴为城镇居民，无法通过继承方式取得涉案宅基地。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回陈国兴的再审申请。
乐东县政府陈述称：黄流镇政府作出的75号处理决定认定事实不清，将争议地确定给不是村集体经济组织成员的陈国兴使用，没有法律依据，严重违反法律规定。一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误。请求维持二审判决，驳回陈国兴的再审申请。
黄流镇政府陈述称：该府作出的75号处理决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，对陈国兴与陈国平宅基地使用权纠纷处理的决定程序合法。请求依法维持75号处理决定。
本院经审查认为，乐东县政府作出21号复议决定，决定撤销黄流镇政府作出的将争议地确认给陈国兴使用的75号处理决定，故本案争议的主要焦点问题为争议地的权属问题。宅基地使用权是指农村集体组织的成员依法享有的，以建造住宅及其附属设施为目的，对集体所有的土地进行占有、使用的权利。宅基地使用权是用益物权，专为解决农民居住问题而设立。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条、一百五十三条的规定，宅基地使用权主体是农村集体经济组织的村民，不包括城镇居民，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第四款的规定，宅基地实行“一户一宅”原则，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。如果原农村集体经济组织成员转为城镇户口，且已将原有宅基地使用权转让给他人，则当然不具备再申请宅基地的资格。首先，陈国兴系非农业家庭户口，并非争议地所在的黄西五经合社的村民，不具备取得宅基地使用权的资格。其次，陈国兴于1976年将其原有的位于“高小园”的宅基地转让给黄委会八队村民陈义雄使用，即使不考虑陈国兴已不具备集体经济组织村民的身份问题，其再次申请宅基地的请求亦不符合法律规定，不应予以批准。再次，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。21号复议决定认为，“黄委会给予第三人陈国兴安排宅基地，没有经过镇政府审核，也没有报经县政府审批，其两次给予第三人陈国兴颁发的《黄委会宅基地证》均不具有法律效力。”本院对此观点予以认同，黄委会两次给陈国兴颁发的《黄委会宅基地证》，并不能作为争议地的权属凭证。最后，陈国兴作为非集体经济组织成员，不能通过继承方式取得争议地的宅基地使用权。即使如陈国兴所主张的，争议地为其与陈国平父母的宅基地，但因争议地上一直未进行建设，争议地上并无房屋等建筑物，本案亦不存在陈国兴继承房屋进而通过房屋产权转移而享有争议地宅基地使用权的条件。同时还需指出的是，陈国兴原居住的黄流医药药材公司宿舍于2014年因棚户区改造被征收拆迁，陈国兴已经签订协议，可以通过回购方式获得安置。黄流镇政府在处理争议地纠纷过程中进行询问，陈国兴称回购房屋价格过高故而考虑回村里建房。陈国兴所称无房居住只能在争议地上建房的理由，没有事实根据，不能成立。综上，陈国兴不具备取得争议地的宅基地使用权的资格和条件，乐东县政府作出21号复议决定，撤销黄流镇政府作出的75号处理决定，认定事实清楚，处理结果并无不当，应予维持。二审判决撤销一审判决，驳回陈国兴的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
应当指出的是，乐东县政府作出的21号复议决定，认定陈国平已经取得争议地使用权，属于认定事实错误。二审判决对21号复议决定中对该事实的认定已经予以纠正，本院亦予认可。21号复议决定认为黄委会两次给陈国兴颁发的《黄委会宅基地证》不具有法律效力，但又认可1986年原黄西乡人民政府出具的《土地（屋基地）证明书》可以作为陈国平取得争议地使用权的凭证，前后逻辑不一致，适用法律错误。如前所述，无论是黄委会两次给陈国兴颁发的《黄委会宅基地证》，还是1986年原黄西乡人民政府给陈国平出具的《土地（屋基地）证明书》，均不能直接作为争议地宅基地使用权的凭证。综合本案的证据来看，争议地宅基地使用权亦不属于陈国平。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”陈国平在争议地西边已建有房屋并居住，同时其在黄至少还拥有一处宅基地，如果本案争议地宅基地再确定给陈国平使用，明显不符合宅基地用于保障居住权、“一户一宅”的基本原则。其次，根据2014年2月1日起施行的《海南省村镇规划建设管理条例》第三十三条的规定，农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，且宅基地面积不得超过175平方米。陈国平在争议地西边现有的宅基地面积为420平方米，已经远远超过海南省地方性法规所规定的面积上限。再次，取得宅基地使用权的应当是本集体经济组织的成员，根据一审查明的事实，陈国平本人亦非争议地所在地黄的村民，并不具备取得争议地宅基地使用权的资格。
陈国平与陈国兴本是同胞兄弟，多年来，两家因争议地归属问题矛盾颇深，难以调和。21号复议决定虽然撤销75号处理决定，但争议地的权属问题仍处于待定状态，陈国兴、陈国平两家矛盾仍有进一步激化的可能。黄流镇政府应当主动履职，依据物权法、土地管理法及相关法律、法规，结合争议地实际情况和生效裁判认定的事实，尽早做出处理决定，明确争议地的归属，定纷止争，真正化解本案所涉的行政争议。
综上，陈国兴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回陈国兴的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 奚向阳
审判员 龚 斌
二〇一八年四月四日
法官助理 牛延佳
书记员 余逸纯