根据《企业破产法》第七条第二款规定，债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请，此处虽然规定债权人有权在债务人资不抵债情形下可以向人民法院提请破产，但是该规定并未解决的问题是是否任何债权人均有权主张债务人破产？哪些属于破产债权应予清偿？是否所有债权均享有同等分配权利？

一、破产债权的范围及清偿顺序。

《企业破产法》第一百一十三条规定，破产财产在有限偿付破产费用以及共益债务后，其应当按照法定顺序对债务人债务进行清偿，而根据该条规定中所罗列的清偿顺序可见其原则即优先民生（工资和医疗、伤残补助、抚恤费用、养老保险、基本医疗保险费用以及其他职工补偿金）、次之公法债权（社会保险费用、税款），最后是普通破产债权，由此可见上述债权均应属破产债券之列，对此并无争议。

然通过对第一百一十三条的内容梳理来看，该条文中并未对其他债权，诸如行政、司法机关对债务人的罚款、罚金、债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金、裁定受理破产申请后形成的债务利息、债权人参加破产程序支出的费用、超过诉讼时效的债权的清偿作出规定，对此是否可以理解为上述第一百一十三条之外的债权非属破产债权？

答案是肯定的，在《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定，对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。

基于《企业破产法》第一百一十三条以及《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条的规定，我们似乎可以发现行政、司法机关对债务人的罚款、罚金、债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金、裁定受理破产申请后形成的债务利息、债权人参加破产程序支出的费用、超过诉讼时效的债权的清偿顺位是在债务人财产按照《企业破产法》第一百一十三条规定清偿完毕之后有剩余的情况下，方才对破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权进行清偿，如若无剩余或者不足分配《企业破产法》第一百一十三条债权的情况下，惩罚性债权不应予以分配，所以可见对于惩罚性赔偿款项非属于企业破产债权范畴。

这一点在《江苏省高级人民法院破产案件审理指南（2017修订）》第七部分中也明确了不属于破产债权的具体情形。下列债权不属于破产债权：一是行政、司法机关对债务人的罚款、罚金以及其他有关费用。二是债务人未执行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金。三是裁定受理破产申请后形成的债务利息。四是债权人参加破产程序支出的费用。五是超过诉讼时效的债权。六是法律、行政法规及司法解释规定的其他不属于破产债权的债权。

至于原理，笔者认为通过对破产债权以及非破产债权的对比可见，非破产债权的共性即在于其具有惩罚性特征，而相较于其他破产债权而言，如若允许惩罚性债权同非惩罚性债权同等参与分配即会实际破坏债权清偿的公平，毕竟追根溯源来看，《企业破产法》的精神即为第一条中的“公平清理债权债务”，惩罚性债权其非惩罚性部分在得以同等分配的情况下，即已经实现了公平。

二、破产债权确认后的，提请破产的主体资格。

正如篇首所述，既然《企业破产法》第七条规定债权人有权在债务人资不抵债情形下提请对债务人破产申请，此处的债权人是否包含所有债权人？即所有破产债权人以及非破产债权人？

答案是否定的，《企业破产法》第一百一十三条已经对破产债权予以明确的情况下即可见，对于破产债权人提请的破产申请应当予以受理，这点在各地的司法文件中予以印证：

《广东省高级人民法院关于审理企业破产案件若干问题的指引》

第九条【优先债权人、公法债权人申请】

税款债权人、社保债权人等优先于普通债权的债权人，可以申请债务人破产。民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权的债权人申请债务人破产的，人民法院不予支持。

《山东省高级人民法院关于印发企业破产案件审理规范指引(试行)的通知》

第十八条　债务人欠缴税款、社会保险费用的，税务部门、社保部门可以向人民法院申请债务人破产。国务院金融监督管理机构可以依法对金融机构提出重整或者破产清算申请。

《江苏省高级人民法院破产案件审理指南（2017修订）》

（四）申请主体

破产申请人包括债权人、债务人、负有清算责任的人和国务院金融监督管理机构。债权人通常为与债务人存在债权债务关系的平等民事主体，亦有特殊情形。

1．国家机关。债务人欠缴税款、社会保险费用或者法定住房公积金的，税务部门、劳动保障部门或者住房公积金管理部门可以向人民法院申请债务人破产。

《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》

10、（税务机关、社会保险费管理部门的申请权）债务人出现企业破产法第二条规定的情形，欠缴税款、企业应缴部分社会保险费用（不包括滞纳金、罚款）的，税务机关、社会保险费用管理部门可以向人民法院申请债务人破产清算。

通过上述罗列的规定可见，对于债务人欠付的社会保险费用、税款或者法定住房公积金的，社保部门、税务部门、住房公积金管理部门均可以向人民法院申请债务人破产，但是对于债务人欠付的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权的债权人申请债务人破产的，人民法院不予支持。

所以可见并非所有债权均属于破产债权，自然也就并非所有债权人均有权向人民法院提请债务人破产。