【典型意义】
对于注销集体土地使用权，2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记:(一)依法收回的国有土地；(二)依法征收的农民集体土地；(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”因此，除以上三种情形土地登记主管部门可直接办理注销登记外，注销登记均应依土地使用权人或他项权人的申请注销。否则，行政机关在不具备上述三种情形的情况下直接注销当事人集体土地使用权的行为，没有法律依据。《办法》第五十八条同时规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”，因此，即使当事人的土地使用权证记载内容存在错误，行政机关也应当在进行更正登记后予以更换或注销。
最高院发布的该典型案例中，法院判决确认都江堰国土局注销夏某某集体土地使用权的行政行为无效，并责令都江堰国土局在判决生效后十五日内为夏某某办理恢复登记。判决后双方均未上诉，都江堰国土局为夏某某恢复了登记。
实践中，因分不清“权”和“证”的关系，错误采用注销“证”的方式注销“土地使用权”的现象大量存在。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。权利人只有依法取得不动产后，才能进行不动产登记，不动产登记是拥有合法不动产权利的证书。通过该案的审理，厘清了先有“权利”后有“登记”，先有“权利消失”才有“注销登记”的关系，行政机关不能用“注销登记”方式侵犯依法登记的土地所有权和使用权。
附：夏某某诉原都江堰市国土资源局违法注销集体土地使用权案一审行政判决书
四川省崇州市人民法院
行政判决书
(2017)川0184行初93号
原告夏某某。
委托代理人向**。系原告丈夫。
委托代理人段**，四川**律师事务所律师。
被告都江堰市国土资源局。
法定代表人陈**，该局局长。
委托代理人廖**，四川**律师事务所律师。
委托代理人龙**，该局副局长。
委托代理人***，该局工作人员。
原告夏某某不服都江堰市国土资源局（以下简称都江堰国土局）其他行政管理行政撤销一案，于2017年8月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告夏某某及其委托代理人向**、段**，被告都江堰国土局法定代表人陈**的委托代理人廖**、龙**、***出庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告都江堰国土局于2015年11月10日作出《注销公告》，主要内容为：2008年10月29曰，龙池镇（原虹口乡）红色村村民夏某某登记取得位于虹口乡红色村××组集体土地使用权，证书号：都集用（2008）第XXX号。根据国土资源部第40号令《土地登记办法》第五十八条之规定，我局依法注销夏某某都集用（2008）第XXX号集体土地使用权。特此公示。
原告夏某某诉称，2015年10月8日，被告制作《告知书》，称原告取得的虹口乡红色村××组划拨集体土地使用权（都集用【2008】第XXX号）申请资料与实际情况不符，存在以虚假资料骗取土地登记的行力，要求原告将前述集体土地使用证在接到书面通知起的十日内交至都江堰市政务中心国土窗口并配合集体经济组织办理集体土地使用权注销登记，若逾期不办理，被告将按照相关规定公告后注销原告所持行的《集体土地使用证》。2017年5月，原告得知被告己将原告合法持有的上述集体土地使用权注销。原告所拥有的上述集体土地使用权系2006年8月15日因婚后分户，从原告父亲夏**手中分得。分户后，原告父亲夏**将记载于村镇房屋所有权证（于1994年9月3日取得〉的位于虹口小学背后萝卜溏的住房、承包地、林权分与原告夏某某及其丈夫向**、女儿向**，自此原告一家开始实际使用该处土地和住房。2008年10月28日，被告对原告作为集体经济组织成员所拥有的该处集体土地使用权进行了土地登记并向原告颁发了都集用（2008）第XXX号《集体土地使用证》。原告认为，被告在土地所有权人认同原告的土地使用权的情况下注销原告的土地使用权，是滥用职权的行政乱作为。为依法维权，原告特提起诉讼，请求判决确认被告注销原告所享有的集体土地使用权（都集用）（2008）第XXX号证书所载明的座落于龙××镇【××乡】红色村××的行政行为无效。并判令被告采取补救措施对原告的土地使用权恢复登记。
原告夏某某向本院提交如下证据：
1、《告知书》，证明被告在公告注销原告土地使用证前限期原告自行前往被告处办理土地使用权证注销，否则公告注销原告土地使用权证。
2、原告从被告处打印出来的《注销土地证审核表》。证明被诉行政行为的存在。
3、原告在都江堰国土局档案室查出来的关于罗**副局长批示的国土局请示。证明被诉行政行为的存在。
4、在都江堰国土局档案室查出来的《注销公告》。证明被诉行政行为的存在。
5、在都江堰国土局档案室查出来的《成都日报》。证明被诉行政行为的存在。
6、12345市长热线网上对原告的回复。证明被告违法注销行为的存在。
7、原告的（2008）第XXX号《集体土地使用证》。证明原告的集体土地使用权证经合法登记取得。
8、原告房屋所有权证。证明原告依法取得了房屋所有权证。
9、红色村2组村民的《证明》。证明原告宅基地来源。
10、《户口薄》，证明夏某某丈夫向**在与原告结婚前已经购买了房屋。
11、《卖房协议》，证明原告第一次拆迁时的房屋是购买所得。第二次是灾后重建分户分的。
12、《分家协议》，证明原告的土地使用权系分家分得。
13、照片，证明案涉土地上修建的是住房。
14、《颁证审批表》及界止点成果、宗地图、户内成员查询结果，证明原告土地使用权证取得程序合法。
被告对原告的证据1-6和13、14的真实性、关联性无异议，但认为不能证明被告注销行为无效；对证据7、10三性无异议。对证据8真实性无法确认。对证据9三性有异议，认为不是原告在申请房屋颁证时提交的证据。
被告都江堰国土局辩称，被告发现原告持有的都集用【2008】第XXX号集体土地使用权证确有错误，根据《土地管理法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正结果进行公告”的规定。经人民政府批准后按照法定程序予以注销和公告，被告是作出注销都集用(2008)第XXX号集体土地使用权证的行政行为的合法主体，程序合法、证据充分、适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
被告都江堰国土局向本院提交如下证据：
1、都集用(2008)第XXX号《集体土地使用权证》颁证资料：（1）审批表、（2）申请书、（3）地籍调查表、（4）指界人身份证明、（5）户内成员信息、(6)土地权属來源说明。证明原告在土地权属来源中称案涉房屋是1982年在原宅基地上修建，申请材料中无其他权属來源证明，证明原告在权属来源上存在虚假。
2、（1）《证明》、（2）《土地利用现状审査图》、（3）实地走访调查照片。证明红色村2组案涉土地上的房屋是夏**198年修建的林地看管房、属于林地、不属于宅基地。原告在申请时提交的权属来源说明中的陈述是虚假，致使土地登记薄记载错误，应当予以更正。
3、（1）《情况说明》，（2）《虹口旅游集镇房屋征地拆迁补偿安置协议》证明原告己于2001年取得一处宅基地，并建房居住，无权再申请一处宅基地。
4、（1）龙池镇人民政府《关于依法注销夏某某集体十地使用权证的函》、（2）《告知书》及送达照片、（3）都江堰国土资源局《关于注销龙池镇(原虹口乡）红色村二组夏某某集体土地使用权的请示》、（4）注销公告、公示照。证明被告依法注销原告土地使用权证。
原告对被告的上述证据1中的(1)-(5)的真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的。对证据1中的（6）认为不具有真实性，该证据是被告伪造的。对证据2中的（1）的真实性不予认可，认为是乡政府事先写好后欺骗村民签字。对证据2中的(2)的真实性无异议，但认为不能达到被告证明目的。对证据2中的(3)予以认可。对证据3中的（1）认为与事实不符，对证据3中的（2）的真实性无异议，但不能达到被告证明目的。对证据4中的（1）认为是龙池镇政府行为，不能支持被告主张。对证据4中的（2）的真实性予以认可，但不能证明案涉行政行为合法。对证据4中的（3）的真实性无异议。对证据4中的(4)的真实性予以认可，但不能证明行政行为合法。
经庭审质证，本院对原被告双方证据作如下确认：对原告提供的证据证据1-6和13、14因被告无异议，本院予以确认，对原告提供的证据7、10符合证据三性，本院予以采信。对证据原告提供的8、9、11、12因与本案行政行为无关联，本院不予确认。对被告提供的证据1、2、4能够反映案件真实情况，本院予以确认，对被告提供的证据3，因与本案无关联，本院不予确认。
经审理查明，夏某某之父夏**于2006年8月与原告夏某某分户，将1994年取得的村镇房屋所有权证中的位于虹口小学背后的住房、承包地、林权分与夏某某一家，夏某某据此于2008年8月向都江堰市国土局提出办理相关土地使用权登记的申请，同时提交了《土地权属来源说明》、红色村2组的《证明》以及都江堰市政府村镇建设办公室于1994年9月3日颁发的第00369号《村镇房屋所有权证》。2008年8月29日，都江堰市国土局审查认为，夏某某申请登记的“该宗土地系虹口乡红色村第二农业合作社（农民集体），夏某某取得该宗土地的划拨集体土地使用权，批准用途为住宅（宅基地），使用面积336.77平方米，批准农村宅基地面积地面积115.14平方米，空闲宅基地221.63平方米。根据地籍调查资料，并经初步审核，该地界址清楚，土地面积与批准面积一致，依据土地登记有关规定，建议为夏某某办理集体土地使用权登记”，2008年10月28日，都江堰市国土局为夏某某办理了土地使用权登记并颁发了加盖都江堰市政府土地登记专用章的都集用(2008)第XXX号《集体土地使用权证》。2015年10月28日，都江堰国土局向夏某某发出告知书，以根据都江堰市龙池镇人民政府书面反映，都集用(2008)第XXX号《集体土地使用权证》记载的土地属夏**在林地上修建的看管房，不属于宅基地，经走访调查，夏某某申请资料与实际情况不符，存在以虚假资料骗取土地登记的行为为由，按照《土地登记办法》第五十八条的规定，要求夏某某在10日内将都集用(2008)第XXX号《集体土地使用权证》交回并配合集体经济组织办理集体土地使用权注销登记。同时明确告知，逾期不办理的，将公告后注销27482号土地证。夏某某不服，向都江堰市政府申请行政复议。2016年3月14日，都江堰市政府作出行复【2015】27号《行政复议决定书》，维持了都江堰国土局2015年10月28日作出的《告知书》。夏某某仍不服，遂提起本案行政诉讼，本院作出（2016）川0184行初37号《行政判决书》，驳回了原告诉讼请求，原告不服向成都市中级人民法院提起上诉，经中院审理后，作出（2016）川01行终724号《行政裁定书》驳回了原告的起诉，原告仍不服向四川省高级人民法院提起申诉，经四川省高级人民法院审理后，作出（2018）川行再10号《行政判决书》，撤销了本院（2016）川0184行初37号行政判决书和成都市中级人民法院的（2016）川01行终724号行政裁定书，撤销了都江堰国土局于2015年10月28日作出的《告知书》，撤销了都江堰市人民政府都府行复【2015】27号《行政复议决定书》。
上述事实有原告的(2008)第27482号《集体土地使用权证》及审批表、申请书、地籍调查表、指界人身份证明、户内成员信息、土地权属来源说明。《证明》、《土地利用现状审査图》、实地走访调查照片、龙池镇人民政府《关于依法注销夏某某集体十地使用权证的函》、《告知书》及送达照片、都江堰国土资源局《关于注销龙池镇(原虹口乡）红色村二组夏某某集体土地使用权的请示》、注销公告、公示照被告都江堰国土局2015年10月28日作出的《告知书》、被告作出的《注销公告》及公示照、（2018）川行再10号《行政判决书》及原被告当庭陈述在案佐证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，都江堰国土局作出《注销公告》，将夏某某集体土地权予以注销，对夏某某的土地使用权进行了不利处分，夏某某不服提起的本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于都江堰国土局是否有权注销夏某某集体土地使用权的问题，本院认为：《土地登记办法》第六章关于注销登记的规定，除“依法收回的国有土地；依法征收的农民集体土地；因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”三种情形，土地登记主管部门可直接办理注销登记外，注销登记均应由原土地使用权人或他项权人申请，相关土地登记管理规范并没有关于土地登记当事人以外的其他组织或个人可以申请注销登记的规定，都江堰国土局注销夏某某集体土地使用权，没有法律依据。
关于都江堰国土局是否有权注销夏某某集体土地使用权证的问题，本院认为：《土地登记办法》第五十八条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”，根据该规定，限期当事人交回原土地权利证书进行更换或者注销原土地权利证书，均是土地登记主管部门办理更正登记之后的执行行为。本案中，都江堰国土局在没有对原告持有的都集用(2008)第XXX号《集体土地使用权证》的登记事项进行更正的前提下，公告注销夏某某集体土地使用权证，缺乏事实和法律依据。因此对都江堰国土局辩称公告注销的是原告的土地使用权证的主张亦不予支持。
综上，被告都江堰国土局于2015年11月10日作出《注销公告》注销原告夏某某集体土地使用权没有事实依据和法律依据，行政行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
一、确认都江堰市国土资源局于2015年11月10日作出，并于2015年12月8日刊载于成都日报的《注销公告》，注销原告夏某某都集用（2008）第XXX号集体土地使用权的行政行为无效。
二、责令都江堰市国土资源局在本判决生效后十五日内为原告夏某某都集用（2008）第27482号集体土地使用权恢复登记。
案件受理费50元，由都江堰市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
二〇一八年九月二十日
后记：夏某某针对都江堰市国土资源局于2015年10月28日作出《告知书》，要求夏某某在10日内将27482号土地证交回并配合办理注销登记的行为，以及其后2016年3月14日都江堰市政府作出的维持《告知书》的都府行复[2015]27号《行政复议决定书》，另案向四川省崇州市人民法院提起（2016）川0184行初37号行政诉讼，请求撤销都江堰市国土局的告知书及都江堰市政府的27号复议决定。四川省崇州市人民法院一审以都江堰市国土局作出的告知书符合法律规定且程序合法，都江堰市政府依照法定程序作出的27号复议决定应予支持为由，判决驳回夏某某的诉讼请求。夏某某不符提起上诉。四川省成都市中级人民法院（2016）川01行终724号行政裁定认为，都江堰市国土局的告知书属行政告知行为，本身并不创设权利义务，对夏某某的权利义务并不产生影响，都江堰市国土局的告知书不属于人民法院行政诉讼的受案范围，都江堰市政府27号复议决定引发的争议，也不属于行政诉讼的受案范围。遂裁定撤销四川省崇州市人民法院（2016）川0184行初37号行政判决；驳回夏某某的起诉。夏某某仍不服，向四川省高级人民法院申请再审，该院作出(2018)川行申23号《行政裁定书》，决定提审本案，并最终作出(2018)川行再10号《行政判决书》，判决撤销四川省成都市中级人民法院（2016）川01行终724号行政裁定和四川省崇州市人民法院（2016）川0184行初37号行政判决；撤销都江堰市国土资源局于2015年10月28日作出的《告知书》；撤销都江堰市人民政府都府行复[2015]27号《行政复议决定书》。
因该案裁判文书众多，有关该案的详细情况，可查看四川省高级人民法院作出的(2018)川行再10号《行政判决书》。因篇幅所限，在此不再公布该判决书全文，如有需要，可联系作者提供。