执法是法治建设过程(立法——执法——司法——守法)中的一个重要环节,是将国家的法律意志转化为社会秩序的国家治理活动。执法本身又是一个法律适用过程,是将法律规范应用于客观事实的法治过程。
正确适用法律是依法治国、依法行政的基本要求,同时也是依法治国、依法行政的衡量标准。法律不能被正确地适用,就谈不上依法治国和依法行政。因为,适用法律错误必然导致执法结果的错误,从而导致行政违法。那么,在执法中应当如何做到正确适用法律(法律、法规和规章)呢?
第一,必须有法律依据的行为,必须适用法律
在执法过程中,并非每一项行为都需要适用法律,但对于必须有法律依据的行为就必须适用法律。
具体而言,对于宪法事务的落实;《立法法》第8条规定的法律保留事项的落实;对公民权利的限制和剥夺、义务的增设;对于实行“法定原则”制度的实施;法律具体表明“依法”、“依照法律、法规”等要求的事项;对于某些法定的“除外”事项等等,有关落实这些事项的行为就必须有法律依据,从而也就必须适用法律。
必须适用法律的行为不适用法律,属于广义上的“适用法律错误”。
第二,必须适用现行有效的法律
法律制定公布后,都会规定该法施行的起始时间。法律的施行时间,也称为法律的生效时间。法律的生效时间,有的由发布令(国家主席令、国务院令、部令等)表明,有的由法律文本直接表明(一般是最后一条)。至于生效的时间,有规定从公布之日起生效的,如《中华人民共和国监察法》;也有规定从公布之后的某一个时间点开始生效,如《中华人民共和国民法典》。已经公布但尚未生效的法律不得提前使用,同时,法律已被撤销的、撤回的、废止的,也不得再适用。
一句话,我们应当适用已经生效而没有失效的法律,否则构成适用法律错误。
第三,必须适用达到法律位阶要求的法律
法律处于不同的法律位阶,是有法律效力等级的。宪法是国家的根本法,处于最高的法律位阶,具有最高的法律效力,任何法律、法规和规章不得与其相抵触,否则不具有法律效力;其次,是全国人大及其常委会制定的法律,它处于“一人之下、万人之上”的地位,它的法律位阶和效力层次仅次于宪法,但高于行政法规、地方性法规和规章;再次是国务院制定的行政法规,它的效力低于宪法、法律,但高于地方性法规和规章;再再次是地方性法规和规章。
我国关于什么事项应当由哪一位阶的法律来规定,是有要求的。例如:要限制和剥夺公民的基本权利、对公民财产的征收和征用、设定税收种类和税率等,必须由全国人大及其常委会制定的法律来规定,由法规和规章来规定是不够格的;确认合同和行为无效的法律依据必须是法律和行政法规;省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规不得和宪法、法律、行政法规相抵触,设区的市人大及其常委会制定的地方性法规,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项作出规定;没有法律和法规依据,规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
我们在适用法律时必须切实注意到各种法律的位阶、效力等级和立法权限划分。如果我们适用一个规章的规定作出一个限制公民人身自由的决定,显然属于“没有法律依据”,因为规章的法律位阶不够格。
第四,适用法律必须符合法律适用范围
大多法律文本都会表明它的适用范围。如《行政处罚法》第2条规定:“行政处罚的设定和实施,适用本法。”《突发事件应对法》第2条规定:“突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动,适用本法。”
关于法律的适用范围,主要把握三个要素:一是对象范围。如驱逐出境,只适用外国人,不适用中国公民;
二是事项范围。如对海域滩涂的管理适用《海域使用管理法》,对河塘养殖水面的管理则适用《土地管理法》;对行政许可的颁发、撤回、注销等适用《行政许可法》,而对行政许可证的吊销适用《行政处罚法》;
三是空间范围。如地方性法规只能约束该地方所发生的事项,对该地域以外发生的事项不能适用该地的地方性法规。
第五,适用法律必须符合法律原意
适用具体的法律条文,必须准确把握该条文的原意,不得望文生义。例如,工商管理中的“无照经营”,是指应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照,擅自从事的经营活动。但在证照遗失期间尚未补办时的经营行为,不能认定为“无照经营”。
对法律条文的理解,要基于语义本身的涵义,并结合立法目的和立法背景作全面理解。对法律条文的理解错误,必然导致法律适用错误。
第六,适用法律必须正确援引法律条文
正确适用法律,不仅是要求执法行为必须符合法律条文及精神,而且(特别是作出执法决定时)必须引用具体的法律条文。应当援引这个法但援引了另一个法,应当援引这个法律条文但援引了另一个法律条文的,都属于适用法律错误。
例如,对违反土地管理行为的处理,《土地管理法》第77条是针对当事人骗取批准的行为,第79条是针对管理机关越权审批行为。如果土地管理部门针对管理机关越权审批行为,但适用第77条进行处理,显然属于适用法律错误;反之亦然。
第七,适用法律必须符合法律适用原则
法律适用原则,系指由我国法律所规定和体现的,要求执法机关在适用法律时,必须遵循的行为规则。它由各种法律分别规定和体现。就执法领域而言,这些原则在适用法律过程中必须遵循和体现:处罚法定原则,处罚与教育相结合原则,过罚相当原则,一事不二罚原则,信赖利益保护原则,比例原则和法不溯及既往原则等等。执法中违反这些原则,也属于适用法律错误。
第八,当法律冲突时必须正确选择法律
2011年我国已宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。在现行法律体系中,我国各类各种各个法律之间总体上是协调的,所规定的内容是一致的。但由于立法技术上的局限、立法意见上的分歧和各地方的差异,也存在着法律之间冲突的现象。根据《立法法》的规定,纵向法律之间的冲突称为“抵触”,横向法律之间的冲突称为“不一致”。
当出现法律之间的冲突时,我们虽然可以通过自身修改、备案审查、撤销和裁决等程序来加以最终解决,但在最终解决之前,应当通过法律选择规则予以处理。
这些规则包括:高法优于低法、新法优于旧法、特别法优于一般法、变通法优于非变通法,等等。
如果在法律适用时违反了这些选择规则,同样构成适用法律错误。
第九,适用法律必须关注国家法律和党纪、道德之间的界线
规范和约束人们行为的,除了国家的法律规范,还有党纪党规和道德规范,它们之间背后的精神和价值是相通的,但是它们所适用的范围是有区别的。不能正确区别它们之间的适用范围也会出现适用法律错误。
例如,对于并不构成违法犯罪的党员行为,应当适用党纪党规而不是国家法律进行追究;对于公民不文明的行为应当以道德规范加以规制和约束,而不是一概“上升”到“违法犯罪”行为追究其法律责任。