《规定》制定的背景 1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称行政诉讼法）对行政诉讼证据制度作了开创性的规定。1999年发布的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对证据问题作了进一步的解释，但两者都只有六条规定，在证据规定上过于简单、不易操作，难以解决实践中复杂的证据问题。特别是我国加入ＷＴＯ后，对行政行为合法性的司法审查，核心便是对作出行政行为所依据的证据的审查。因此，完善行政诉讼证据规则，使行政诉讼证据运用更加透明、更易操作，也是为了适应ＷＴＯ规则的要求。最高人民法院为适应客观形式发展的需要，制定了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《规定》），这对于改善我国的行政审判环境，完善行政诉讼制度，履行我国加入ＷＴＯ后司法审查职能，实现行政审判的公正与效率，具有积极意义。 《规定》的若干特色 一、被告承担举证责任，原告仅承担提供证据的责任 被告对作出的具体行政行为负有举证责任，这是行政诉讼法早已确定的举证规则。《规定》再次强调了举证不能的后果，即被告不提供或无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应证据。《规定》对举证责任的规定最大的变数在于不再强调原告的举证责任，而仅规定提供证据的责任。将原告提供证据证明被诉具体行政行为违法视为举证权利。特别是起诉被告不作为的案件，当行政机关否认受理过申请时如何处理，都作了具体规定。对原告提供证据的责任的规定充分保护原告的诉权，具有重大意义。 二、原告、第三人提供证据或被告举证受时限限制 按照规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供全部证据和所依据的规范性文件。在行政诉讼法中规定举证时限主要基于以下几个理由：一是如果不作规定，不利于提高行政审判的效率；二是根据庭审制度改革经验，对于有些案件，在开庭前合议庭要组织交换证据清单，如果行政机关迟迟不提交，不利于当事人各方在诉讼中进行平等的攻击和防卫。 三、被告及其诉讼代理人取证受限制 按照规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。这是因为根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证、后裁决。在诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的证据和依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以自由取证，则不利于督促行政机关遵循先取证、后裁决的规则。行政诉讼法没有规定在诉讼过程中，被告的诉讼代理人也不得自行向原告收集证据，易使被告钻空子。规定不得“自行”取证，主要是强调经法院准许。 四、实行庭前证据交换制度 证据交换是指在人民法院的组织下，当事人之间将各自持有的证据与对方进行交换。它是审前程序的重心，其目的是在庭审前固定争点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。通过证据开示、交换，被告可以决定是否需要向人民法院提出申请补充或收集反驳证据，从而保证程序公平和诉讼效率。同时，规定当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据，有利于提高诉讼效率。 五、强化被告到庭应诉 在行政诉讼中，被告不出庭，一方面会损害人民法院的司法权威，另一方面，不利于行政机关特别是行政首脑总结经验，吸取教训，提高行政执法水平。因此，强调被告必须出庭，无疑意义重大。所以，规定经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据。这样可以有效地制约行政机关，促使其出庭应诉。 六、证人作证制度的完善 证人作证制度的完善主要体现在三个方面： 一是强调证人出庭作证义务。证人不出庭而以书面证言的方式对案件事实加以证明的做法，由于无法对证人进行有效的询问，导致证据的采信存在重大危险。规定在证据的证明效力上，出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言，也有利于促使证人出庭作证。规定证人及其近亲属的人身和财产安全受法律保护，也使证人出庭作证制度更趋完善。 二是允许原告或者第三人要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。在我国，由于证人制度的不完善，证人出庭率低的现象一直得不到改变。行政机关和行政机关工作人员放不下“官架子”，不愿出庭。就形式而言，规定行政执法人员以证人身份出庭，有助于执法观念的改变，树立司法权威。从内容上说，行政执法人员就事实问题出庭作证，更容易查清案件事实。实际上，在其他大多数国家，除了法官以外，其他人作为证人出庭作证并不存在限制。在理念上，也不认为其他人包括行政官员、警察等以证人身份出庭存在什么障碍。 三是增设专家辅助人。专家辅助人的增设，使得当事人在行政诉讼中遇到专业性问题，可以请专家到法庭作证或接受质询，以更好地维护自己的正当权益。 七、确立完整的认证规则体系 认证规则体系的完整确立主要体现在以下几个方面： 一是法官自由心证的引入。《规定》合理地借鉴现代自由心证理论的成果和有益经验，规范了法官审判判断证据的规则及其限制。这种在独立、自由的基础上形成的内心确信，便成为法官作出裁判的基础。 二是确立非法证据排除规则。证据的排除规则来源于英美法系，它是针对那些与案件事实具有关联，本应加以使用的证据，因基于人权保障或其他政策考虑，或者为了防止不可靠的证人与误导的证言，明确规定将其加以排除的证据规则。《规定》对不能作为定案根据的证据作了列举和归纳，是对认证制度的完善。 三是确立案卷外证据排除规则。规定被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，又在诉讼程序中提出证据的，人民法院一般不予采纳。 四是确立推定规则，即妨碍举证的推定，规定原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。 五是确立最佳证据规则，即规定证明同一事实的数个证据，其证明效力如何认定。 《规定》对行政诉讼制度的发展 一、对处于弱势的原告合法权益的保护更明确、清晰 面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势。为此，《规定》通过证据规定加强对弱势方的保护，如举证责任的分配不同，举证时限的最后期限限定有差异，取证限制不同。不仅被告及其诉讼代理人不能自行向原告和证人收集证据，而且只有原告、第三人才可以申请法院调取证据；原告、第三人不仅可以对法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论申请重新鉴定，而且对被告据以认定案件事实的鉴定结论也可以申请重新鉴定；被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据；行政执法人员出庭作证以及主要是针对行政机关的非法证据排除规则，充分体现了对原告合法权益的保护。对弱势方保护的倾向明确、清晰，对于营造良好的行政审判环境，保护诉权，体现法律平等精神，将会起到积极有效的作用。 二、证据的提供、调取、质证、认证更加规范，更易于操作 实践表明，仅仅依靠行政诉讼法有关证据规定的原则性规定运用证据，很难操作。几年来，各地人民法院陆续制定了本地区适用的证据规则。《规定》的颁布结束了这种“各自为战”的混乱局面。《规定》在提供证据的要求上，申请人民法院调查收集证据材料的条件上，法院委托调查的程序上，证据保全的申请及措施上，质证的对象、顺序、证人作证及认证等诸多问题上都作了详尽的规定，从而使证据的运用更加规范、更易于操作。 三、对国家利益和社会公共利益的关注 近年来，通过行政诉讼来维护国家利益和社会公共利益的呼声渐高，《规定》充分考虑了这种趋向。这主要体现在三个条款的规定上：一是对当事人无争议，但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据；二是证据涉及国家秘密的，由法庭予以确认，并不得在开庭时公开质证；三是涉及国家利益、社会公共利益和他人利益的事实认定的，人民法院有权依职权调取证据。这种关注，意味着我国行政诉讼制度更趋完善。 四、更加融合了现代法治和程序正当观念 现代法治的基本观念是平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立和司法审查制度等。程序正当，在美国法中，是指行政行为必须满足对个人的最低公平标准。如在作出决定前要给予充分的告知和提供有意义的听证机会。它强调的是法律适用中的操作规程的公平、审判过程的严格和平等以及规则所体现的形式合理性。《规定》借鉴国外证据立法和审判实践，吸收证据理论研究成果，适应ＷＴＯ规则的要求，在证据的告知、证据交换、质证、新的证据的界定、证据的排除，以及证据证明的案件事实裁判（证据裁判主义），阐明证据是否采纳的理由以及直接言词原则等，都充分体现并融合了现代法治和程序正当的观念。