近年来，稳房价一直是政府保障和改善民生问题的重要着手点。2022年3月5日，国务院总理李克强在两会政府工作报告上再次指出：“继续保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。”
为了构建租购并举的住房体系，国家和地方先后出台了集体土地租赁住房的相关政策，集体土地租赁住房项目也随之纷纷落地。北京市京都律师事务所秦庆芳律师团队从集体土地租赁住房试点初期，就开始关注相关政策，并积极探索相关业务模式在实践中的运用。本文将在介绍集体土地租赁住房政策的基础上，分析此政策在实践中的痛点难点，同时基于具体业务模式分享团队的一些实务经验。
一、集体土地租赁住房的政策依据
（一）集体土地入市的相关进程
《中华人民共和国土地管理法》自1986年颁布以来，虽历经1988年、1998年、2004年几次修订，但对于利用农民集体所有土地进行经营性项目建设，始终是持否定态度。
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”，逐步放开对集体土地入市的管控。
2019年8月26日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，允许集体经营性建设用地入市流转。修订后的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日正式生效。自此，集体土地入市有了明确的法律依据。
（二）利用集体建设用地建设租赁住房的政策依据
集体土地入市相关政策的建立和完善，为利用集体建设用地建设租赁住房项目的出现提供了契机和土壤。
1、国家层面
（1）2011年，国土资源部通过函复的形式批准北京、上海两地作为试点，开展利用集体建设用地建设租赁性住房。
（2）2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）（以下简称“《方案》”），正式确定在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都共13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
《方案》对利用集体建设用地建设租赁住房（以下简称“集租房”）的总体原则、内容、实施均作了相应规定，是集租房建设的指导性文件。在具体实施方面，《方案》从项目审批、项目建设及运营、租赁监管、承租人权利保护四个角度，对集租房项目的实施提出了原则性要求。
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项目审批程序：《方案》要求试点城市应当规范项目报批、竣工验收、运营管理等程序，坚持统一规划，试点项目区域应当是基础设施完备，医疗、教育等公共设施配套齐全，符合城镇住房规划设计有关规范。
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项目建设运营：《方案》提出村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。
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租赁住房监测监管：《方案》明确指出集体租赁住房出租也应遵守相关法律法规和租赁合同的约定，禁止以租代售、禁止转租。同时要求国土、住房、工商、税务等各相关部门加强联动，探索建立租金形成、监测、指导、监督机制，防止租金异常波动。
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承租人权利保障：《方案》确认集租房的承租人凭登记备案的住房租赁合同可以依法申领居住证，并据此享受规定的基本公共服务。
（3）《方案》出台后，除试点城市外，各地也纷纷在《方案》确定的原则和框架下，结合当地实际需求，制定了相应的集租房试点实施方案。
2018年1月16日，国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅发布《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，同意沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。复函在重申《方案》确定的原则之余，提出“鼓励金融机构参与试点建设”、“户型以90平方米以下中小户型为主”的新的具体要求。
2019年1月11日，自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅发布《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点的实施方案，并对《方案》及2018年复函中提出的相关要求做了进一步的重申和说明。
2、地方层面
如上文所述，在《方案》出台后，各地纷纷开始试水集租房项目，并报送了具体的实施方案。各地报送的方案经批准后，部分城市即根据《方案》及复函的规定，制定并颁布了相应的集租房管理办法或指导意见。无论是方案、还是办法或指导意见，形式上虽有所差别，内容上大体都还是在《方案》的体例下，从审批管理（包括土地准入条件）、建设开发模式、运营模式以及监督管理等方面进行了相应的规定。
二、集体土地租赁住房的具体要求
（以北京市为例）
北京市作为最早一批开展集租房试点的城市，在集租房相关政策的出台上，较其他城市也更为充分和完备。
2014年10月28日，北京市国土局、发展改革委员会等多部门联合发布《关于印发<利用北京市集体土地建设租赁住房试点实施意见>的通知》（京国土耕〔2014〕467号）。该通知中，将集租房的运营模式限定在农村集体经济组织自主开发建设、建成后作为公租房由住房保障机构及相关主体进行租赁和运营管理的框架内。
2017年10月31日，随着《方案》的出台，北京市规划和国土资源管理委员会及时对集租房相关政策进行了调整，发布了《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规国土发〔2017〕376号），取代了2014年版意见。该意见是基于《方案》所确定原则而做出的进一步细化。
2018年12月12日，北京市规划和自然资源委员会、北京市住房和城乡建设委员会发布《关于我市利用集体土地建设租赁住房相关政策的补充意见》（京规自发〔2018〕64号），在合作开发模式、用地选址、审批程序等方面的配套政策提出了新的意见。
2020年12月27日，北京市住房和城乡建设委员会、北京市发展和改革委员会、北京市规划和自然资源委员会联合发布《关于进一步加强全市集体土地租赁住房规划建设管理的意见》（京建发〔2020〕365号），从设计建设方式、租赁运营管理、税收、融资等方式给予了政策支持。
经过数年的不断探索和完善，北京市在政策层面已经对集租房项目进行了逐步体系化、细致化的规定。经对上述各文件进行初步的整合和梳理，现从审批管理、开发模式、运营管理三个主要方面，对北京市集租房建设的具体要求归纳如下：
1、审批管理方面：
北京市对于集租房项目的建设用地、建房标准设置了明确的要求，并在报送审批阶段即对此进行相应审查。
（1）集体土地准入条件：
1
权属要求：权属清晰，没有争议。
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规划要求：符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划。
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利用现状要求：优先使用存量建设用地。如果存在农村原有存量建设用地地块面积小，较为分散的特点，在符合规划的前提下，可以适当通过增减挂钩等途径调整集中。
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分布区域要求：结合“三城一区”和产业功能区，坚持毗邻产业园区、毗邻交通枢纽和毗邻新城，优先在产业比较完备、居住配套相对不足的区域布局，并配置必要的教育、医疗等公共服务设施。
（2）住房建设标准：
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住房类型：重点建设职工集体宿舍、公寓及成套租赁住房；鼓励业态混合兼容，租赁住房、研发、办公、商业等用途可混合利用；在公共服务配套完善、交通便利的项目中统筹规划一定比例的小户型。
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设计要求：公寓型、宿舍型租赁住房建筑间距及日照暂按《北京地区建设工程规划设计通则》中集体宿舍要求执行，住宅型租赁住房参照《北京地区建设工程规划设计通则》中住宅要求执行。
3
配套建设：不同属性租赁房屋遵循不同的配套公共设施配置比例及机动车位车户比。
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交房标准：集体租赁住房的套型结构和面积标准，按照市场需求进行规划、设计和建设，实施全装修成品交房。
（3）项目审批流程：坚持快速审批、并联审批，缩短审批流程和周期。
2、开发模式方面：
如上文所述，《方案》出台后，北京市也相应拓展了集租房的开发模式，由集体经济组织自主开发并纳入公租房管理的单一模式，发展并形成了自行开发与合作开发多种模式并举的状态。
（1）集体经济组织自行开发
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建设用地审批及前期手续的申报主体：一般是以镇集体经济组织为主体，有条件的村集体经济组织，也可作为项目申报主体。
2
限制：对于无合作企业且村集体经济组织无力独自开发建设的项目，区政府应暂缓供地。
（2）集体经济组织与国企合作开发：以土地使用权入股、联营
1
建设用地审批及前期手续的申报主体：集体经济组织（后续再办理主体变更相应手续）；或成立的新企业。
2
集体土地入股、联营价格：参考有资质的土地估价机构对土地价格的估价结果，在区政府统筹监督指导下，平等协商确定集体土地使用权价格。
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持股比例：集体经济组织在新成立企业的持股比例不得低于51%，且应有保底分红。
4
其他限制：土地使用权入股、联营期限不得超过50年；国企所持股份转让、变更的，方案应当报区政府批准，且不得改变集租房用途。
（3）集体经济组织与社会资本合资开发：项目经营权出租
1
建设用地审批及前期手续的申报主体：集体经济组织。
2
限制：出租期限最长不超过50年，经营权不得转租。
（4）将集体土地进入土地公开市场交易，土地竞得者作为项目主体：限定在农村集体经营性建设用地流转试点区域内。
3、运营管理方面：
合法合规的运营管理是保障集租房项目切实发挥稳房价作用的重要环节。在政策设置上，应当充分考虑集体经济组织、社会资本、承租人等多方利益和需求，从建设资金、运营模式、租赁管理、权益分配环节，给予各主体相应的支持和保障。
（1）建设资金：
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集体经济组织自有资金和保障房运营机构、租房企业预付的租金；
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以项目运营权质押、项目预期收益或其他资产抵押，向金融机构申请获得金融资本支持；
3
集体经济组织和国有企业联合开发的，国有企业的自有资金或者提供担保办理的*款及其他形式融资；
4
探索推进保险资金、住房公积金等长期资金参与建设，或在项目运营一定期限后通过资产证券化、不动产投资信托基金等方式融资。
（2）运营模式：“只租不售”，在项目各个环节批复文件中，均应注明“该项目只能用于租赁，不得对外销售”。严禁“以租代售”，不得一次性收取12个月以上租金。
（3）租赁管理：
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项目主体自行租赁，鼓励签订长期租赁合同，但单次租期不得超过10年；除承租人另有要求外，单次租赁期限不低于3年。
2
鼓励趸租集体租赁住房作为公租房房源，面向公租房备案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租。
3
第三方管理。鼓励将集体租赁住房委托给专业化运营企业进行管理和运营，促进职住平衡提高租赁业务和物业管理的标准化、专业化水平。
（4）权益分配：根据项目具体运作模式，兼顾政府、农民和农民集体、其他参与租赁住房建设运营管理主体、租赁住房承租人等各方利益，确定相应的分配方式。集体经济组织自行运营的，收益归集体经济组织；按照公共租赁住房政策进行出租和管理的，收益分配由集体经济组织和住房保障机构协商约定（纳入公租房管理，由政府住房保障部门管理部门将房租转付给集体经济组织）；委托第三方管理的，通过合同约定相应分配方式。
4、其他：
除上述各主要环节外，现有政策文件中，还在不动产权利证书的办理、招投标程序、税收优惠等细节方面进行了相应的规定，如，对于纳入公租房管理的项目，可依法享受公租房补贴和政府税费优惠政策等，对集租房项目可能遇到的其他问题做了一定的回应和安排。
三、集租房项目在实践中的痛点与难点
集体土地租赁住房的建设开发往往伴随着前期的大规模投入，资金需求量较大，但是，基于“只租不售，不得出让、转让，不得转租”的政策要求，其资金回流主要依靠承租人缴纳的租金，而囿于租赁期限（最长10年）和租金缴付方式（一次性最多收取12个月租金）的限制，仅靠租金收入又难以满足尽快回收前期建设费用和运营成本支出的需要。
此外，很多企业，特别是科研机构，为了留住人才通常都有为职工提供长期、稳定住房的需求。在北京高房价的背景下，集租房项目就成了其解决住房缺口问题的重要机会。但如何在集租房项目下，给予职工长期稳定的住房保障，也成了实务中的一个重要问题。
四、实务中的解决路径探索
（以具体项目为例）
我们查阅和了解了北京市现有集租房项目的相关资料，发现对于如何解决上述实务难点，各项目都曾进行过一定的摸索，并提出了不同的处理方案。
1、分组交叉签署租赁合同，变通租赁期限
项目概况：集体经济成立土地公司提供集体建设用地资源，住房需求公司代替公司职工提供资金，双方签订《联合建设集租房协议》。项目开发建设完成后，需求公司代职工分配获得相应房屋的50年的使用权，50年之后的房屋使用权由土地公司享有。土地公司、需求公司及需求公司职工签署50年期限的《房屋使用权分户协议》。
问题：50年租赁期限是否合规合法？（此处暂不考虑租金支付方案的可行性）
解决方案：该项目拟选择一种变通的方式，突破对租赁期限的限制，即：选取同一户型的5套房屋（房屋A-E）为一组，同时选取需求方5名职工为一组，职工甲分别就房屋A、B、C、D、E签署第1-10年、第10-20年、第20-30年、第30-40年、第40-50年共5份租赁合同，组内其他4名职工也采用同样的操作方式交叉签署租赁合同。最后，组内每名职工都有覆盖50年期限的5份租赁合同，但每套房屋的租赁期限都只有10年，组内共5名职工整体锁定了同一户型的5套房屋50年的租赁期限。随后，5名职工再签署内部协议，约定即使每个10年的期限届满，各方互不交换房屋，仍在原租赁房屋内居住。
评价及思考：《民法典》第七百零五条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”，上篇文章中提到的北京市政策文件中也明确要求“单次租期不得超过10年”。因此，如在项目中直接约定50年租期，超过部分可能存在被认定为无效的风险。
上述方案拟通过分组设置，将50年租期切割成5个阶段，与5名职工捆绑处理，看似在一定程度上避免了直接违反10年租赁期限的法律限制。但本质上，员工仍是一次性签署了50年的租赁合同，只是对应了5个不同的租赁标的物，但根本上还是锁定了长达50年的使用权，该种模式是否会被认定为违规操作，存在一定的不确定性。而且，该方案在实际操作中，需要大量的交易文件和众多交易主体参与，且如果发生同组中个别职工退出的情形，组内其他四名职工的利益也将受到影响，实操难度也较大。
2、引入信托计划作为支付通道
（1）项目概况：项目公司负责开发建设，运营公司为项目运营主体，项目最终以住房需求公司职工趸交50年使用费方式实现资金回笼。
问题：如何解决一次性支付50年资金的问题，是否符合监管要求？
解决方案：本项目拟通过设立信托计划的方式，实现趸交，即：
首先，通过协议安排，确定运营公司、住房需求公司和信托公司联合享有项目50年的经营权，其中运营公司和住房需求公司享有项目住宅前10年的经营权，信托公司享有项目住宅后40年的经营权，信托公司仅以出资额为限承担提供资金的责任。
其次，住房需求公司职工与运营公司、住房需求公司签署《租赁协议》，为期10年；同时，住房需求公司职工以使用费出资成立信托计划,委托信托计划向项目公司和运营公司支付相应款项，住房需求公司担任信托计划顾问，授权其处理信托计划运行过程中的相关事务。
信托计划结束后，信托公司向职工分配项目后40年的经营权，职工委托住房需求公司或运营公司接受该经营权。住房需求公司或运营公司与职工签署后40年的《租赁协议》，每次不超过10年。
评价及思考：因该方案提出时，北京市365号文尚未出台，关于租金缴付年限的限制仍然是一次性不得超过10年，所以该方案在设置时，将50年租赁期限分割为了10年和40年，并将后40年租金通过信托计划支付，表面上虽不存在直接趸交租金的情形，但由于监管层面对于信托计划实行的是穿透式审查和监管方式，特别关注对资金方和底层交易安排的合规性及匹配性审查。因此，该项目虽然设立了信托计划作为支付渠道，但根本上还是为了实现一次性支付资金的诉求，依然存在被认定为“以租代售”或直接将项目转化为内部福利房的违规风险。
（2）项目概况：住房需求单位拟与集体组织A公司合作，在A公司所有的集体土地上建设集租房项目，并向住房需求单位职工出租。
问题：集体组织A公司不具备资金来源，引入社会资本后同样面临建设及运营过程中的融资问题。
解决方案：由A公司向具有一定资金能力的B公司转让集租房项目地块50年使用权，B公司向A公司支付固定收益与土地使用权费，承担建设成本，并享有合作期限内项目的全部收益。B公司设立项目公司，负责集租房项目的建设及运营。
B公司的关联公司信托公司C公司搭建信托交易结构，向投资人（住房需求单位职工）募集资金，信托计划从B公司受让特定住宅的优先承租权后，将优先承租权转让给认购信托计划的投资人（住房需求单位职工）。优先承租权期限50年，一房一价，投资人认购信托计划即锁定一套特定房屋的优先承租权。
住房需求单位职工与项目公司每10年签署一次租赁及物业服务合同，按年支付相应费用。
评价与思考：该方案中，虽将投资人认购对象限定为优先承租权，并通过另行签署租赁及物业合同的形式收取租金，但实质上，职工支付的总金额仍然是50年的租金费用。为了回笼资金，可能实际操作时，大额资金通过信托计划支付，小部分通过租赁及物业合同支付，那如何评价优先承租权的定价依据和租赁及物业合同的定价标准？如不能合理解释（租赁合同租金明显过低等），同样存在被认定为通过信托计划变相“以租代售”的情形。
（3）项目概况：A公司将项目建设完成后交由B公司经营，住房需求单位组织职工与B公司签订租赁合同，使用期限应达到50年。
问题：是否能够通过租金趸交方式回笼资金？
解决路径：引入信托公司参与。住房需求单位职工出资成立信托计划，认购项目50年的运营权，由信托公司实际负责运营，并定向出租给信托计划投资人（即需求单位职工），投资人每年按照市场价格支付租金。收取的租金作为信托收益最终再向投资人进行分配。
评价与思考：该方案将信托计划与租金支付进行了隔离，但对需求单位职工来说，需要双重出资，增加了承租成本，而且也存在长期维持信托的通道费用的成本，资金成本大大增加。在实操中也存在较大难度。
经了解，上述几个项目中的相应方案，最终均因存在不同程度的问题，未予以实际采纳。不过由此也可看出，政府在保障集租房租赁特性方面的监管要求是极为严格的。但同时为了解决项目相关主体的资金问题，政府也在不断出台相应的金融优惠政策（如上文提到的保险资金、住房公积金等长期资金参与建设、通过资产证券化、不动产投资信托基金进行融资等），相关主体还是应当在合法合规的前提下，充分探索利用金融优惠政策解决资金问题的方法和思路。
住有所居，是最基本的民生问题之一。集体建设用地建设租赁住房新政策是中央政府着眼于新型城镇化发展的全局,做出的又一项重大的改革战略部署,对于建立健全房地产市场平稳健康发展具有重要意义。本文只是对该领域的一次初探，作为从事房地产法律服务的律师，未来我们将持续跟踪相关政策的落地和实施，并加深研究，以期提供相关领域更为专业的法律服务。