近日，最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院司法拍卖房产竞买人资格若干问题的规定》（以下简称《规定》），自2022年1月1日起施行，正式将司法拍卖房产纳入各地房产限购政策范围，受限购约束的竞买人将不被允许参与司法拍卖房产竞拍，包括司法拍卖、司法变卖和以物抵债。此次司法拍卖房产的政策调整，体现了人民法院贯彻“房住不炒”的原则，坚决防止通过司法拍卖投机炒房的行为，堵住房产限购政策的漏洞，进一步规范房产司法拍卖秩序，具有重要意义。
一、《规定》出台的背景
党的十九大报告指出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”正式确立“房住不炒”的原则，很多城市陆续出台房产限购政策，通过扩大限购区域范围、严格购买人资质、收缩*款政策等手段，严格控制“炒房热”，严厉打击投机炒房，使“房住不炒”成为社会各界的普遍共识。房产作为被执行人的主要责任财产，对民事执行案件至关重要，关于司法拍卖是否要受房产所在地限购政策约束，一直存在不同意见，各地做法并不统一。
肯定意见认为，首先，司法拍卖房产不限购客观上推动了房价，很多没有购房资格的市民参加竞买，部分成交价甚至远高于市场价，部分中介机构或者网站以“法拍不限购”为噱头进行宣传，客观上推动了所在地的房价。其次，当事人自由交易时要符合限购政策，司法拍卖应尊重市场规则，不宜让当事人通过司法拍卖获得额外利益。
否定意见认为，首先，地方城市出台的房产限购政策，主要目的是调整市场自主交易行为，司法拍卖是基于公权力行使的强制执行行为，不同于一般市场交易中的自主买卖行为，只受法律约束，不宜受地方房产限购政策的影响。如江苏省高级人民法院在2017年发布的《关于司法拍卖涉住房限购政策有关问题的通知》持该意见。其次，司法拍卖与市场交易自行转让的目的不同，需要依法快速实现生效法律文书确定的债权人胜诉权益，限购政策对房产的成交率和溢价率影响较大，影响当事人的合法权益。再次，司法拍卖房产与市场交易房产的数量相比非常有限，对地方房价影响有限，且各地市场情况和限购政策不同，在实务中难以一概而论。
虽然司法实践中存在争议，但仍有越来越多的城市陆续加入司法拍卖房产限购的行列。在《规定》出台前已有北京、广州、深圳、厦门、上海、杭州、海南等地明确提出司法拍卖房产纳入限购，但具体形式不一。如2017年北京市高级人民法院、市住建委、市国土局决定将“法拍房”纳入本市限购范围，但由于其他省市法院并未同步执行，于是就出现了北京司法拍卖房产限购与不限购并行的局面，即北京法院拍卖的限购，而京外法院拍卖的不限购；海南、杭州、合肥等地以当地政府主管部门的名义将司法拍卖房产纳入限购。综上，各地关于司法拍卖房产是否限购的政策发布主体、效力层级各不相同，不同地区、不同部门的具体政策存在一定的冲突和矛盾，特别是跨辖区政策的差异往往让执行法官、买受人与当事人无所适从，亟须从更高层面予以统一，《规定》的出台实施显得尤为必要和迫切。
二、《规定》解决的主要问题
1.统一规则，明确将司法拍卖房产纳入限购范围。《规定》第一条即提出：人民法院组织的司法拍卖房产活动，受房产所在地限购政策约束的竞买人申请参与竞拍的，人民法院不予准许。这意味着不具备房产所在地购房资格的竞买人将无法参与司法拍卖，之前通过司法拍卖绕过限购政策的方法将无法实现。这也符合《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》（以下简称《网拍规定》）第十四条第一项关于司法解释可以确定买受人资格或条件的规定精神相吻合。另外，《规定》第五条、第八条明确将拍卖流拍后的以物抵债、司法变卖也纳入限购，意味着债权人若不具备购房资格，将无法在执行阶段获得该房产，对其债权的实现产生较大影响。
2.明确职责，由法院负责审核购房资质。根据《规定》第三条，在司法拍卖房产成交后、向买受人出具成交裁定书前，由人民法院审核买受人提交具备购房资格的证明材料。实践中，关于司法拍卖购房资格的审核部门一直存在较大争议，法院和房产登记部门之间分工不明，给买受人带来不便，影响司法拍卖效力。该条明确由法院负责审核，但法院要在拍卖公告的显著位置标注限购条件及后果。
3.明确责任，确定不具备购房资格的后果。《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十六条规定，不动产、动产或者其他财产权拍卖成交或者抵债后，该不动产、动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移。据此，出具成交裁定书并送达给买受人，买受人即取得该房产的所有权。而《规定》提出经审核买受人不符合持续具备购房资格条件，人民法院不予出具成交裁定书，那么买受人将无法取得所有权。这点变化较大，在《规定》实施前，实践中主要有两种做法：一种做法是以北京为代表，拍卖成交后买受人未能完成资格核验的，法院在协助执行通知书中载明“买受人须通过购房资格核验后，方可办理产权登记手续”，买受人取得房产所有权但要自行承担无法办理产权登记的风险，这种做法将所有权与产权登记区分开。另一种做法以上海为代表，上海法院在拍卖公告中明示“拍卖成交确认后，因买受人在本市无购房资格的，将依法承担悔拍等法律后果。”另外，根据《规定》第四条，买受人虚构购房资格且拍卖成交的，当事人、利害关系人可以违背公序良俗为由主张该拍卖行为无效，并依法承担赔偿责任。
三、关于《规定》适用问题的思考
1.关于购房资质的审核程序。首先，如何确认被拍卖的房产是否限购。目前全国有100多个城市采取限购政策，不同城市的具体限购政策差异较大，且一直处于动态调整之中。这就给实际掌握房产所在地是否限购和现行有效的限购政策，以及辨别买受人提交购房资格材料的真伪等带来一定难度。有意见认为，法院在房产拍卖前可以向当地主管部门发函询问是否限购以及购房资质的样式，确保审核的准确性。反对意见认为，此举将大大增加执行成本、影响执行效率，缺乏可操作性。其次，如何审查买受人的购房资质，主要争论焦点是在哪个阶段进行审核。从《规定》文义来看，竞买人承诺具备购房资格及自愿承担法律后果就可以参加竞买。从现行网络拍卖规则和执行成本来看，为确保竞价过程公平公正，成交前竞买人的信息处于保密阶段，部分房产报名可达数百人乃至上千人，法院无法在报名阶段对竞买人信息进行一一审查，只能在成交后对买受人提交的购房资质进行形式审查，即事后审查，买受人应当对提交材料的真实性负责。综上，笔者认为，法院在拍卖前无需向当地主管部门发函，对拍卖成交后买受人提交的购房资质可采取形式审查的方式，若发现竞买人虚构购房资格可按照《规定》第四条、第六条予以处理。
2.关于过渡期间相关时间点的认定。《规定》自2022年1月1日起实施，在此前后存在一个过渡期间，有些司法拍卖正在进行，这涉及限购条件的认定时间问题。就此，目前主要有三种意见：一是以发布拍卖公告的时间为准。因公告具有公示效力，是否限购应以公示为准，不宜随意改变公告。二是以竞价成交时间为准。《规定》实施前买受人已经出价并成交的，不应承担无购房资格的后果，应向其出具成交裁定书。三是以向买受人出具成交裁定书为准。《规定》明确，“经审核买受人不符合持续具备购房资格条件，买受人请求出具拍卖成交裁定书的，人民法院不予准许”。笔者赞同第二种意见，应以竞价成交时间为准，即拍卖成交的出价时间。若已发布的拍卖公告并未公示限购，应及时调整拍卖公告。若拍卖期间限购政策发生调整，应以拍卖成交的出价时间为准判断是否出具成交裁定书。
3.关于拍卖无效的认定。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十一条、《网拍规定》第三十一条分别规定了当事人、利害关系人可以提出异议请求撤销拍卖的五种情形和六种情形，均包含买受人不具备法律、行政法规和司法解释规定的竞买资格情形。《规定》第四条明确，买受人虚构购房资格参与司法拍卖房产活动且拍卖成交的，当事人、利害关系人可以违背公序良俗为由主张该拍卖行为无效。有学者提出，司法拍卖无效事由的评判标准应为“重大而显著的瑕疵”，并将事由归纳为：执行名义不存在的；拍卖物未经查封或者查封无效的；拍定人不具备法律规定的竞买资格的；拍卖标的物系禁止流通的。至于其他瑕疵拍卖，或者有效，或者可撤销，应视具体情况而定。综上，买受人不具备购房资质的，当事人、利害关系人可以通过异议程序申请撤销拍卖或者认定拍卖行为无效。
同时，最高人民法院发布的第35号指导案例广东龙正投资发展有限公司与广东景茂拍卖行有限公司委托拍卖执行复议案指出，人民法院有权对拍卖程序及拍卖结果的合法性进行审查。对在拍卖过程中恶意串通，导致拍卖不能公平竞价、损害他人合法权益的，裁定该拍卖无效。从而确立了法院依职权认定拍卖无效的规则。通说认为，强制执行以快速、及时、不间断地实现生效法律文书中所确认的债权为己任，在价值取向上更加注重效率。这为法院依职权进行审查提供理论支持。
笔者认为，确认拍卖无效应按照法院依职权和依申请认定并行的机制。在拍卖成交后，法院依职权审查发现买受人无法提交具备购房资质的证据或虚构购房资格的，经向当事人、利害关系人释明后限期仍未提出执行异议的，考虑到执行效力和执行成本，法院可依职权裁定拍卖无效并重新拍卖。
4.关于买受人应承担的责任。买受人不具备购房资格，是否按照悔拍处理，《规定》并未明确，实务中存在较大争议。有观点认为，可以按照悔拍处理，保证金不予退还。也有观点提出，是否可以适用民法典中有过错赔偿的原则，保证金不予退还，而是用于赔偿当事人损失。笔者认为，在拍卖公告已作风险提示的情况下，无论以何种方式处理，买受人的保证金将不予退还。但悔拍是买受人出于主观不愿意或者客观不能等原因未在公告规定的期限内足额支付剩余价款，而买受人不具备购房资质的拍卖中，买受人往往很愿意支付剩余价款从而获得该房产，但因为限购导致无法实现拍卖目的，与未支付剩余价款构成悔拍有本质性区别，故不宜直接按悔拍处理。
按照强制拍卖公法说的通说观点，买受人明知自身不具备购房资质而参加竞买，导致法院无法实现拍卖目的而重新拍卖，严重影响司法拍卖效力和执行效率，视为干扰司法拍卖秩序，应承担不低于悔拍责任的后果，将保证金不予退还作为惩罚措施。若竞买人虚构购房资格，以及当事人之间恶意串通侵害他人合法权益或者逃避履行的，可以根据情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。此观点在《最高人民法院关于人民法院强制执行股权若干问题的规定》第十五条也有体现。该条规定，买受人明知不符合竞买资格或者条件依然参加竞买，且在成交后未能在合理期限内取得相关部门股权变更批准手续的，交纳的保证金不予退还。
5.需要细化权利冲突的处理规则。在限购规则下债权人以及优先购买人的权利如何保障，《规定》并未涉及。实务中，以物抵债在民事执行中发挥着不可替代的作用，它使得金钱债权在债务人的房产通过拍卖已无法变现的情形下，允许被执行人用房产来抵偿债务，从而保障债权人合法权益。《规定》明确将拍卖流拍后的以物抵债纳入限购，意味着如果债权人没有购房资质，在房产流拍后无法实现以物抵债。另外，针对民法典规定共有人、承租人等依法享有的优先购买权，在限购政策下，不具有购房资格的主体将无法行使优先购买权，此时如何处理优先购买权与限购政策之间的关系，还有待进一步厘清。