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股权受让人明知转让人持有的股权属于国有资产，在未依法评估的情况下以1万元的价格取得，造成国有资产重大流失，构成恶意串通，民事行为无效。——最高人民法院(2021)最高法民申3849号、(2019)最高法民终1815号案件
案情简介
1. 老鹰地区域位于玉溪市澄江县抚仙湖风景区内。
2000年9月，当地澄江县政府引入投资方中港投资公司对老鹰地区域进行开发，由当地国有企业澄江县旅游公司与中港投资公司合资成立老鹰地公司，中港投资公司占股76.2%，澄江县旅游公司占股权23.8%，澄江县旅游公司以取得5170亩土地作为合作条件，中港投资公司以出资并且完成项目开发建设作为合作条件。双方合作后，一期土地994.54亩已登记至老鹰地公司名下。
2. 2006年之后，玉溪市政府、澄江县政府引入新的投资方骏豪公司对抚仙湖太阳山项目进行投资开发，上述老鹰地区域位于太阳山项目内。
考虑到老鹰地区域已于此前交由老鹰地公司开发，澄江县政府于2007年9月与骏豪公司签署《备忘录》，约定由澄江县政府出面与老鹰地公司的原股东洽商，配合将老鹰地公司的全部股权转让给双方认可的公司，双方认可的公司在取得中港投资公司持有的老鹰地公司76.2%股权后，澄江县政府将澄江县旅游公司持有的老鹰地公司23.8%股权无偿过户至双方认可的公司名下。
3. 在当地政府的努力下，中港投资公司于2008年3月向骏豪公司的关联方永昌公司转让老鹰地公司76.2%的股权，转让价格为6728.2万元。随后澄江县旅游公司于2008年6月与骏豪公司的关联方澄阳公司签订《股权转让协议书》，以1万元的价格向骏豪公司的关联方澄阳公司转让老鹰地公司23.8%的股权。
骏豪公司的关联方永昌公司、澄阳公司取得老鹰地公司的股权后，对公司进行了增资，后又将部分股权转让给他人。
抚仙湖风景
4. 后澄江县旅游公司转让老鹰地公司股权的行为被调查。2015年，澄江县旅游公司的上级主管部门委托评估事务所对澄江县旅游公司持有的老鹰地公司23.8%的股权价值进行评估，确认以2008年6月30日为基准日，该股权价值为4409.95万元。
5. 2017年，当地法院根据案涉事实以及上述股权转让违反政府重大事项民主决策程序及国有资产转让的相关规定，认定时任澄江县副县长对澄江县旅游公司转让老鹰地公司股权造成国有资产严重流失负有直接责任，构成玩忽职守罪，造成的国有资产流失的金额为4408.95万元（即评估价4409.95万元扣除澄阳公司已支付的1万元转让款），判处有期徒刑二年。
6. 2017年，澄江县政府、澄江县旅游公司向法院提起本案诉讼，主张骏豪公司指使关联方以1万元非法获取澄江县旅游公司持有的国有股权，规避《国有资产评估管理办法》《企业国有资产评估管理暂行办法》规定的价值评估程序，非法获利，严重损害了国家利益，造成巨额国有资产流失，故请求确认《备忘录》关于澄江县旅游公司无偿转让持有的老鹰地公司23.8%股权的约定、《股权转让协议书》无效，骏豪公司、永昌公司、澄阳公司等向澄江县旅游公司折价补偿。
观点交锋
澄阳公司、骏豪公司、永昌公司主张：《国有资产评估管理办法》《企业国有资产评估管理暂行办法》的相关规定并非强制性规定，即便违反上述规定，案涉股权转让未经评估，也并不必然导致合同无效。案涉股权转让没有造成国有资产流失，更没有损害社会公共利益。
澄江县政府、澄江县旅游公司主张：《备忘录》的约定和《股权转让协议书》存在《合同法》第52条规定的合同无效的全部情形，应认定为无效。
法院裁判
法院最终判决案涉《备忘录》的约定和《股权转让协议书》均无效，澄阳公司补偿澄江县旅游公司股权折价款4408.95万元，骏豪公司、永昌公司承担连带补偿责任。裁判理由如下：
1. 骏豪公司明知澄江县旅游公司是全民所有制企业，仍与澄江县人民政府的经办人之间恶意串通，不经评估以极低价格受让澄江县旅游公司持有的老鹰地公司股权，造成国有资产流失，是《合同法》第52条第2项规定的“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的行为（注：对应民法典第154条）。因此，案涉《股权转让协议书》及《备忘录》的有关约定应认定无效，澄江县旅游公司的股权利益应予折价返还。
2. 澄江县旅游公司持有的老鹰地公司23.8%的股权属于国有资产，根据国务院《国有资产评估管理办法》《企业国有资产评估管理暂行办法》的有关规定，股权转让时应当进行资产评估。澄江县旅游公司将老鹰地公司股权以1万元对价转让给骏豪公司的关联方澄阳公司，违反了行政法规和部门规章的强制性规定。
律师建议
1. 目前多数司法观点认为，转让国有资产未经评估的规定不属于导致合同无效的强制性规定，仅凭违反该类规定为由，不足以认定国有资产转让合同无效。本案最高法院的裁判理由虽然认定澄江县旅游公司转让国有股权的行为违反了关于国有资产评估的强制性规定，但并未进一步论证该事由是否导致合同无效。在最高法院近几年其他案件中，已有案例明确认为该类规定不会导致合同无效（见后文同类案例部分）。
2. 然而，虽然仅凭国有资产转让未经评估这一事由不足以认定合同无效，但是如果转让价格低到非常离谱的程度（如本案中的1万元），则法院有理由据此认为存在恶意串通情形，进而可根据有关规定认定合同无效。至于转让价格低到何种程度才可能被认定为恶意串通，则属于法官自由裁量权的范围。
3. 需要关注的是，国有股权转让如果属于需批准的情形但是未办理批准手续，转让合同的效力如何，在司法实践中存在争议。有司法观点认为应认定国有股权转让合同未生效（见后文同类案例部分）。
4. 出于防止国有资产流失的目的，我国已形成较为完善、复杂的国有资产监管制度体系，但是实践中也确实存在可以豁免法定交易程序的具体范围的解释争议。为避免交易双方未来对交易的合法性产生争议，我们建议当事人在交易国有资产的过程中，应积极与当地国有企业、国资管理部门进行充分沟通，明确是否需要履行评估、审批、进场交易等法定程序，除非属于非常明确的可以豁免法定交易程序的情形，否则我们建议尽量履行评估、审批、进场交易的程序，这种方式较为稳妥，也是对交易双方的保护。
同类案例
1. 《企业国有资产法》和《国有资产评估管理办法》关于国有资产转让需评估的规定属于管理性规定，而非效力性规定。案涉项目即便没有经过评估，也不属于合同无效的法定理由。本案涉及合同效力问题，需要重点审查是否有恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形。——最高人民法院(2020)最高法民申5553号案件
2. 《企业国有资产法》关于国有资产转让须经评估的规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，即便违反，也不必然导致合同无效。——最高人民法院(2017)最高法民申4605号案件
3. 《国有资产评估管理办法》《全民所有制工业企业转换经营机制条例》关于国有企业重大资产转让必须进行评估并办理审批手续的规定，在性质上属于管理性规范而非效力性强制规范。前述文件并没有相关资产转让合同须经政府主管部门批准后方才生效的具体规定。原审法院援引前述文件认定涉案《股权转让协议》《资产及股权转让协议》未生效，适用法律错误。——最高人民法院(2018)最高法民终313号案件
4. 根据《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司转让国有资产，致使国家不再拥有控股地位的，属于重大事项，应当报请本级人民政府批准。因当事人在一审法庭辩论终结前仍未办理相关批准手续，依照上述规定，涉案《股权转让协议》未生效。——最高人民法院(2019)最高法民再23号案件
5. 根据《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《关于加强国有企业产权交易管理的通知》的相关规定，国有股权转让，应经过国有资产管理部门批准。未经批准的，合同未生效。——最高人民法院(2016)最高法民终295号案件
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作者简介
杨巍，北京律师、注册会计师。中国政法大学法律硕士，西南政法大学法学与管理学双学士。曾任职于北京某大型国有企业法律事务部、北京中伦律师事务所。
主要执业领域为诉讼仲裁、房地产、投融资、矿产等。擅长从客户商业目的出发，运用多种方式解决根本问题，诉讼仲裁只是实现目的的方式之一。
著有《国有土地使用权案件胜诉实战指南》《判决书中的合同法》《矿产资源案件胜诉实战指南》《民间借*纠纷案件胜诉实战指南》，由中国法制出版社出版；参著《民法典适用指南与典型案例分析》，由中国民主法制出版社出版。