《闲置土地处置办法》第二条第一款：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”
根据上述规章规定可知，闲置土地是指超过应当动工开发日期满一年而未动工开发的国有建设用地。闲置土地仅为国有建设用地，至于国有农用地、国有未利用地以及集体土地，均不属于闲置土地范畴。
对于如何确定土地具体用途，不应当仅仅考虑土地现状及土地实际使用情况，还应当从土地的取得途径、方式、规划报建等情况，以及是否具有规划许可证、选址意见书等事项综合判定，进而确定该土地是否为国有建设用地，是否应当纳入闲置土地范畴。
之所以规制土地闲置行为，是国家为了避免土地使用权人取得土地使用权后，却不按期进入动工开发日程，将土地长期搁置、造成土地浪费的行为。另外，认定闲置土地的重要标准是：土地使用者是否存在有能力开发但却有意囤积土地、拖延开发的主观目。