21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道
Wind数据显示，截至9月底今年用于项目建设的新增专项债发行规模达到3.3万亿，完成已下达额度的90%，专项债发行已完成大部分计划。
与此同时，21世纪经济报道记者了解到，近期地方已开始储备谋划2024年专项债项目。按照监管要求，2024年专项债投向整体保持10大领域不变，但一些细项发生变化，保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。此外，专项债作资本金领域新增供气、供热两个领域至15个。
这一调整旨在增加专项债对重点领域的支持，同时更好发挥专项债稳基建、稳投资的作用。今年8月底财政部部长刘昆在全国人大常委会作报告时表示，研究扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围，引导带动社会投资。加强专项债券项目储备和投后管理，完善项目建设和运营全周期、全过程监督管理机制，提升专项债券资金使用效益。
新增城中村改造投向
专项债于2015年首度发行，当年发行规模1000亿。2016年、2017年，其发行额度分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行额度达到3.75万亿。2021年、2022年额度有所回落，但仍高达3.65万亿，2023年额度达到3.8万亿创出新高。专项债成为稳投资、稳增长的关键举措。
在规模扩张的同时，专项债的使用范围也在逐步扩大。2018年-2019年，中国专项债以土地储备专项债、棚改专项债为主。不过，2019年专项债的使用范围发生重大变化。
2019年9月4日召开的国常会表示，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。会议还表示，扩大专项债使用范围，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。
这构建了专项债投向的基础分类框架，此后专项债投向整体在这一框架下调整，但整体保持九大投向领域。去年监管部门明确专项债在原有9大领域投向基础上增加新能源和新基建领域，其中新基建和原9大领域并列构成第10大领域，新能源纳入能源领域。
Wind数据显示，今年专项债投向规模较大的领域分别为市政产业园区及物流冷链、交通基础设施、社会事业、保障性安居工程、农林水利，规模分别为1.2万亿、0.56万亿、0.5万亿、0.43万亿、0.23万亿，分别占同期专项债规模的35%、17%、15%、13%、7%。
记者了解到，近期地方已开始储备谋划2024年专项债项目。按照监管要求，2024年专项债投向整体保持10大领域不变，但一些细项发生变化。其中，保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。目前保障性安居工程投向有城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、公共租赁住房、棚户区改造四个细项，新增后该领域将有六个细项。
北京泓创智胜咨询有限公司研究员冯星星表示，与棚户区改造项目相比，城中村改造在建设内容、项目收入来源上基本相同，但城中村改造项目最大的不同在于实施区域和改造模式。
实施区域方面，棚户区改造项目并无区域限制，符合条件的项目均可申报，但城中村改造主要针对的是超大城市和特大城市的新项目，对新项目的实施有明确的区域要求；改造模式方面，棚户区改造以拆除重建为主，城中村改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。
城中村改造、保障性住房是近期的政策重点。4月28日召开的中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。规划建设保障性住房。
今年7月21日召开的国常会审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。
今年8月21日召开的国常会审议通过了《关于规划建设保障性住房的指导意见》。会议指出，推进保障性住房建设，有利于保障和改善民生，有利于扩大有效投资，是促进房地产市场平稳健康发展、推动建立房地产业发展新模式的重要举措。
因为城中村改造、保障性住房是重点支持领域，专项债额度将向两个领域倾斜。如果明年专项债额度在3.5万亿左右且10%的专项债资金投向上述两个领域，那么明年专项债投入城中村改造、保障性住房的规模可能会达到4000亿左右。
增加可作资本金的范围
“专项债用作资本金”源于2019年印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
此后，监管部门将专项债券作为资本金的投向领域进一步拓宽至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。去年专项债可用作项目资本金的投向领域增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13个。
监管部门明确，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例上限为25%，具体根据项目实际确定。
据安信固收统计，2023年已公布发行明细的新增专项债中有2556亿元左右用作资本金，占到同期新增专项债规模的7.4%左右，较2022年的6.6%小幅提升。此前2020年、2021年，该比例在8%左右。换言之，近年专项债作资本金比例远低于上限，由此导致专项债的撬动作用不足。
记者采访相关人士了解到，其原因主要在于：一方面监管部门对专项债作资本金的项目要求较高，一些地方尤其区县符合条件的项目并不多。另一方面，专项债用于项目资本金后，实操相对复杂。
中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕表示，很多专项债项目收益有限，仅靠项目收益难以覆盖融资成本。一些项目又多分布在基层市县财力较为薄弱地区，在严格控制地方政府新增隐性债务的背景下，各级政府对专项债券项目及其融资加强了通盘、全周期考虑，增强了风险与责任意识，项目推进较为谨慎。
东部省份某地市债务办人士表示，专项债券用于项目资本金，大多会形成“专项债券+市场化融资”的模式。这意味着项目收入需兼有政府性基金收入和专项收入，同时项目收入要实行分账管理，实际操作比较麻烦。“这类项目本身收益也不差，稍微包装包装直接通过市场化融资也没多大问题。何必通过专项债+贷款的方式融资？工作周期太长。”
投向领域限制也被认为是一个原因。“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目，区县发行和储备的专项债项目大部分不在专项债作资本金的13个领域内。”前述东部省份地市债务办人士表示。
记者了解到，近期专项债作资本金领域新增供气、供热两个领域至15个。供气供热项目区县一级也有储备，由此可增加专项债作资本金的规模，更好发挥专项债撬动投资的作用。
《关于四川省2020年预算调整方案及1至10月预算执行情况的报告》曾披露，从投资拉动看，专项债券用作项目资本金放大效应在6倍左右，专项债券在组合融资项目的放大效应在4倍左右，专项债券在其他项目的放大效应在2倍左右。2020年四川省已发行专项债券1840亿元，预计可拉动投资5000亿元左右，其中：用于项目资本金和组合融资410亿元，预计可拉动投资2140亿元左右；用于其他项目1430亿元，预计可拉动投资2860亿元左右。