当前土地确权的性质为确认使用权，多数地方土地确权与户口挂钩，引发了不必要的纠纷。如，南京某街道对非农业户口农村住宅确权，仅确认房屋占地面积，而不确认宅基地证上所记载的面积；再如，南京某街道的农村“外嫁女”在本轮土地承包中在新居住地已取得承包地，户口迁回娘家后仍能确权等。问题是，以户口确认土地使用权是否符合法律规定？

土地承包确权适用《农村土地承包法》

《户口登记条例》与迁徙自由

1958年1月9施行至今的《户口登记条例》（以下简称《条例》）是户口管理工作的唯一法律；1954年《宪法》迁徙自由为当时宪法规定的公民基本权利，《条例》的具体规定并不限制户口迁移，也与身份没有关系。如，农业等生产合作社的户口，由合作社指定的专人协助办理的户口为合作社户口；户口登记机关直接办理的户口则不是合作社户口。我国农业人口众多，计划经济时代，就业、计划供应等政策以户口为标准，逐步形成了农业与非农业户口的区别，如，市场经济前期，不少地方还以一定的金钱为代价为农业人口办理小城镇户口等。

迁徙自由是公民的应然权利，如，迁徙自由作为《公民权利和政治权利国际公约》中的一个重要内容；现行《宪法》尽管没有将迁徙自由规定为公民的基本权利，但并不意味着公民没有该项权利，如，《宪法》并没有公民生命权，但公民的生命权仍作为最重要权利之一加以保护。以户口为身份是计划经济的产物，市场经济能否以户口确定身份？户口能否迁移应当以公共利益判断，如，公民将户口迁入特大城市可以加以限制，而迁入一般城市、城镇或者农村不应加以限制，且《条例》规定，由户口登记机关直接办理户口登记为合作社以外的户口。

《条例》与公民的发展权

《条例》规定，居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口，由各单位指定专人，协助户口登记机关办理户口登记；公民不在机关等单位就业也能登记为城市或者农村户口，《条例》事实上并没有规范身份。《条例》充分保护公民的发展权，一方面，合作社的成员可以将户口迁出不改变其成员身份；另一方面，合作社基于经营和发展的需要可以吸纳人才。计划经济时代的政策为，变更户口登记影响公民的身份，并损害了公民的发展权，但并非意味着市场经济时代必须执行计划经济时代的“旧”政策。

农业生产合作社，是指农村集体经济组织，或者家庭承包责任制实施前的生产队。市场经济时代的地方政策为什么认为合作社户口迁出即丧失了成员身份？农村所有的土地资源属于集体所有，农业人口减少，人均占有的土地资源多；不少人因此认为减少农村人口有利农村经济的发展。该思维的思考途径为：农业经济仅能为家庭承包责任制；农村集体经济组织仅能从事农业生产。但是，现代农业发展趋势为规模农业，农村集体经济组织可以举办各类企事业单位。如，《宪法》国家鼓励集体经济组织举办各种教育事业；农村经济发展需要高素养的农民。

《条例》与土地确权没有关系

《条例》与土地确权

国家制定《条例》的目的主要是维护社会秩序，如，公民进行户口登记，以常住户口登记地为法定地址；《条例》的另一个目的是保护公民的权利和利益，如，保障公民的迁徙自由权能使公民接受更好的教育服务等；《条例》服务于社会主义建设，并不以限制公民应享有的权利为代价，如，政策不能规定农民子女因入学、就业，或者服兵役户口迁出丧失成员身份等。由此可以得出结论：土地等不动产确权与《条例》没有关系，如，农民不因将户口迁入城市而自动享受城市居民待遇。

土地确权应根据相对应的法律确认，如，建设用地使用权的确权的根据为《民法典》，再如，农业用地的承包经营权的确权的根据为《农村土地承包法》。村民选民资格的确认的根据为《村民委员会组织法》，多数人认为土地确权与户口存在关系，其原因是：本法第十三条规定的村民委员会选举中村民登记的户籍规定，误认为是农村土地确权与户籍存在关系。

就宅基地确权而言，农民依据《土地管理法》取得了宅基地，确权的根据为《民法典》的相关规定；农民宅基地因自然灾害等原因灭失的，应当依法重新分配宅基地，此规定决定着宅基地的性质与其他建设用地有别。宅基地不仅可以继承，还可以依法转让；地方政策不能违背《民法典》另外规定非农业户口不能继承，或者依法受让宅基地。

就农村土地承包确权而言，农民依据《农村土地承包法》获得土地承包经营权。《农村土地承包法》规定，在承包期限内，发包方不得收回土地承包经营权；承包人死亡，其继承人可以继承法的相关规定继承承包收益。其中，承包收益应当解释为现有收益与可得收益；耕地、草地的继承应当与林地的继承作相同的解释，非农业户口也能继承土地承包经营权，并依法予以确权。