审理山林权属纠纷案件适用优势证据规则
(最高人民法院第一巡回法庭2019年第11次法官会议纪要)
【会议日期】2019年8月19日【主持人】郭修江
【出席法官】郭修江、宋楚潇、杨志华、田心则、刘艾涛
基本案情
本案争议地位于广西壮族自治区荔浦市大墉与花篢交叉路口往花篢方向约200米处西边井塘面上。争议地为南岳岭(打石排岭)、土寨塘岭(古家岭)。争议双方为苏村屯2组和丘家屯2组。争议地系苏村屯2组的秦姓先民在解放前购买，用于葬祖使用的坟地。至今，争议地上仍有苏村屯村民的坟墓70余座。争议地上的植被，大部分是自然生长的马尾松。苏村屯2组村民一直将争议地作为坟地，管理使用至今。每年的清明等祭祖时节，苏村屯2组村民都会到争议地扫墓，清理杂草、平整墓地。1985年落实山界林权，荔浦县政府给苏村屯2组颁发《山权林权证》，该证没有编号，但有荔浦县政府的印章，登记山岭的四至界限，与争议地界限基本相符。
争议地周边均为丘家屯2组的山林、水田。在南岳岭东面、争议地范围外的岭脚通往福利院方向的路底与水塘之间，有20世纪70年代丘家屯2组部分村民和生产联队建的石灰窑遗址;南岳岭东北面、土寨塘岭东南面争议地范围外，是丘家屯2组村民挖泥取土形成的坑以及少量旱地;土寨塘岭北面争议地范围外，有丘某甲、丘某乙于20世纪80年代修建的房屋。上述石灰密、泥坑、房屋均在争议地范围外。在土泰塘岭岭顶处争议地范围内，有丘家屯2组村民种植的少量桂花树;在南岳岭周边争议地范围内有少量丘家屯2组村民种植的湿地松。丘家屯2组持有1981年《山界林权证》存根，该证有编号、有政府印章，但没有填证日期，未核发到丘家屯2组，仅作为申报登记材料留存。该证记载的四至界限，与争议地四至界限不相符。
2012年12月20日荔浦县政府作出荔政处(2013)8号权属纠纷处理决定(以下简称8号处理决定)，认为双方均没有充分的理由和证据证明争议地及地上林木归其所有，决定撤销苏村屯2组《山权林权证》、丘家屯2组《山界林权证》上各自登记的争议地内容;争议地南岳岭土地及林木所有权归丘家屯2组所有;争议地土寨塘岭土地及马尾松树所有权归苏村屯2组所有，马尾松外的湿地松和桂花树归丘家屯2组所种村民所有;争议地上的原有坟墓依习惯予以保留。丘家屯2组不服，申请行政复议。
2013年5月13日，桂林市政府作出市政复决字(2013)78号行政复议决定，维持8号处理决定。丘家屯2组不服，提起行政诉讼。2013年8月21日，浦县人民法院作出(2013)荔行初字第10号行政判决，撤销8号处理决定，由荔浦县政府重新作出行政行为。苏村屯2组不服，提起上诉。2013年12月31日，桂林市中级人民法院作出(2013)桂市行终字第122号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2016年6月14日，荔浦县政府经重新调查、现场勘查，作出荔政处(2016)12号权属纠纷处理决定(以下简称12号处理决定)，认为苏村屯2组的《山权林权证》，系1985年荔浦县政府核发，经荔浦县政府重新组织双方到争议地山岭现场核实，该证的四至界限与争议地界限相符合;而丘家屯2组的《山界林权证》存根没有填证日期，没有完善发证程序枝发到丘家屯2组，只是作为申报登记材料留存在村委会，遂决定南岳岭和土寨塘岭范围内的土地及林木(主要为马尾松)所有权归苏村屯2组集体所有。在该范围内有邻近村民种植的少量湿地松和桂花树等归各种植户所有;争议地范围内所葬坟墓按农村习惯予以保护不得破坏。丘家屯2组不服，申请行政复议。
2017年4月24日，桂林市政府作出市政复决字(2017)66号行政复议决定书(以下简称66号复议决定)，维持12号处理决定。2017年5月19日，丘家屯2组提起本案行政诉讼，请求撤销12号处理决定和66号复议决定，对争议地重新作出具体行政行为。
桂林市中级人民法院(2017)桂03行初122号行政判决认为，苏村屯2组的《山权林权证》登记的土寨塘岭、南岳岭四至界限，经现场核对，与争议地范围相符，可证实争议地属其所有。丘家屯2组的《山界林权证》存根没有填证日期，没有核发到生产队，而是作为申报登记材料留存，发证程序不符合法律规定，且其四至界限与争议地不符。12号处理决定程序合法。遂判决驳回丘家屯2组的诉讼请求。丘家屯2组不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终222号行政判决认为，12号处理决定认定苏村屯的《山权林权证》登记的南岳岭和土寨塘岭四至界限与争议地范围完全相符、丘家屯2组的《山界林权证》作为申报登记材料留存在村委会，缺乏充分证据证实。自落实生产责任制开始，丘家屯2组村民一直对争议地进行管理使用，苏村屯除每年清明节在争议地上扫墓外，没有管理使用的事实，将争议地全部确权给苏村屯，不符合三个有利于原则。遂判决撤销一审判决、12号处理决定和66号复议决定，由荔浦县政府重新作出处理决定。苏村屯2组不服，申请再审。
最高人民法院(2019)最高法行再208号行政判决认为，12号处理决定和66号复议决定将争议地及地上林木所有权确权给苏村屯2组，将丘家屯2组村民在争议地范围种植的少量湿地松、桂花树确权归相关种植户所有，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回丘家屯2组的诉讼请求并无不当，二审判决撤销一审判决、撤销 12号处理决定和66号复议决定证据采信不当，认定事实不清，判决结果错误，依法应予纠正，遂作出再审判决，撤销二审判决，维持一审判决即驳回丘家屯2组的诉讼请求。
法律问题
能否以祖宗山、坟山作为山林确权依据。
法官会议意见
对于祖宗山、坟山能否作为山林确权依据，应当结合管业事实和其他证据，运用优势证明标准综合判断分析。
意见阐释
一、祖宗山能否作为确权的依据
对于祖宗山能否作为确权的依据，实践中有两种不同的观点，一种意见明确认为祖宗山不能作为确权的依据。依据林业部于1992年7月14日作出的林函策字(1992)165号《关于山林定权发证有关问题的答复》第一条，对于“四固定”时未确定权属的或虽已确定权属但因材料散失而无据可查的，可以参考合作化或土地改革时依法确定的权属，但不能搞“山林还家”，划回“土改山”或者“祖宗山”。另一种意见认为不应完全否认祖宗山作为确权依据，而应当结合其他证据综合判断考虑。主要基于《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。另外，可参考最高人民法院于1963年8月28日布的高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》(已失效)的规定，对于自留地纠纷，应当根据归社员家庭使用长期不变的精神处理。对于坟山、坟地纠纷，在不严重影响生产和集体利益的情况下，也要适当地照顾历史习惯。
本案中，争议山系苏村屯祖先早期买来葬坟的山，从现场航拍图显见，山上分布众多坟墓。据当地政府调查，目前有苏村屯祖先坟墓七十余座，占坟墓的绝大多数。争议山长期由该组村民作为坟地管理使用至今，每年苏村屯后人都会扫墓，寄托哀思。因此，这类争议的坟山、祖宗山区别于常年无人看管的普通的“祖宗山”。考虑到少数民族的风俗习惯和有利于安定团结、不应全部否认此类祖宗山作为确权依据，而应结合管业事实和其他证据综合判断
二、适用优势证明标准
人民法院裁判行政案件时，应当以证据证明的事实为依据。而证明标准是衡量证据证明度的准则，根据行政行为的种类、行政案件的性质等因素，实践中通常采用的是，优势证据证明标准、排除合理怀疑标准。优势证明标准是指法庭按照证明效力更占优势的一方提供的证据，认定案件事实的证明标准;排除合理怀疑标准是指对于事实的认定，已没有符合一个理性人的有根据的怀疑，实质上达到确信的标准。在我国历史发展进程中，山林产权制度变动较大，且受限于科技水平，没有精确的四至界限划分和表述，对于土地山林水利的权属确定有一定难度。再加上年代久远，难以补充调查证据，存在相当一部分山林确权的历史遗留问题亟待解决。
审理案件过程中，尤其是在双方证据均不够充分的情况下，为妥善解决问题，定分止争，应当运用优势证据规则，形成内心确信，实质解决争议。实际上，优势证明标准的概念借鉴于民事诉讼。所谓优势证据证明规则是指证据占优势，也就是证据力量较为强大，更为可信，足以使审理案件事实之人对于争执之事实认定其存在更胜于其不存在。所谓优势，需使审理事实之人真正相信事实的真实性，也就是需要有高度盖然性。因此，在判断对于祖宗山、坟山能否作为山林确权依据时，应当根据优势证明原则，结合全案证据综合审查，保持司法谦抑，尊重历史，面对现实。
三、重要待证事实
《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。因此，在山林权属纠纷中，双方的持证情况、权属来源、管业事实，属于需要重点判断的三个待证事实。人民法院应当结合上述三个事实，遵循三个有利于原则，尊重历史，面向现实，综合全面分析判断。
关于持证情况的判断，相关法律有如下规定。《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据;处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准;四至不清楚的，应当协商解决;经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。因此，争议地的四至界限与林权登记证书里基本相符的，可以认为该当事人为争议地所有权人;林权证书里登记的四至界限与争议地不符的，不能证明该当事人对争议地享有所有权。假设双方所持林权证书都具备证据真实性的情况下，一方当事人的林权证内部登记的四至界限与争议地不相符合，而另一方当事人林权证书的四至界限与争议地相符合，这时审判人员应将后者的证据认定为优势证据。在争议双方都具备一定的优势证据时，优势证据的数量以及时间关联成为重要的判断依据:优势证据的数量越多，则该方当事人的请求越可能得到支持;一方当事人的优势证据更有可能在一条时间线上串联起来，也就是各优势证据之间更具有关联性，该方当事人的诉讼请求越可能得到支持。
本案中，基于双方对争议地四至无争议，林权证登记的四至范围显然应当作为确权的重要依据。苏村屯2组所持《山权林权证》登记的四至范围，与现场核查的争议地四至范围一致，没有充分证据否定该证的法律效力;丘家屯2组的《山界林权证》存根，登记的争议地四至范围，与争议地四至不符，登记的面积仅为20亩，远远小于争议地70亩的面积，且未核发给丘家屯2组，不能证明该组对争议地享有所有权。综上，一方当事人的林权证书四至界限与争议地相符合，而另一方林权证书四至界限与争议地不符相结合，虽然两份林权证都有瑕疵，但显然前者应当属于优势证据。
在比对双方持证基础上，结合权属来源和双方管业事实来看，双方均认可，争议地系苏村屯2组先民购买于解放前的坟地，长期由该组村民作为坟地管理使用至今。对于丘家屯2组村民在争议地范围种植的少量湿地松、桂花树，没有证据证明丘家屯2组村民占有、使用这部分土地已经超过二十年且苏村屯2组未提出异议。丘家屯2组主张的村集体建石灰窑、村民建房等使用的土地，均不在争议地范围。综上，根据优势证明标准，结合双方持证情况、权属来源，以及苏村屯2组长期占有管理使用坟山的事实，将争议地确权给苏村屯2组，符合本案事实和相关法律规定，符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的山林权属确权基本原则。