【裁判要旨】
1.新旧司法解释交替期间“2年”“一年”起诉期限规定的选择适用
2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将当事人对未告知起诉期限的行政行为的起诉期限修改为一年。鉴于行政诉讼中的起诉期限问题直接影响当事人的诉权行使，并非单纯的程序问题，从充分保护行政相对人诉权的角度，在新旧司法解释交替期间，适用“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年”的规定，比适用“自2018年2月8日起计算一年”的规定更为适当。
2.强制拆除的设定和授权只能由法律予以规定
强制拆除作为一项极为严厉的行政强制执行方式，其设定和授权只能由法律予以规定。根据现行法律的规定，无论是集体土地征收引起的强拆，还是国有土地上房屋征收引起的强拆，均未授权地方政府有强制拆除公民合法建筑的权利。行政机关在未对涉案房屋的安置补偿问题达成协议的前提下，将涉案房屋强制拆除，其强拆行为没有法律依据。
【裁判文书】
河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）豫行再1号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）郭金斗，男，汉族，1950年9月10日出生，住郑州市中原区。
被申请人（一审被告、二审上诉人）郑州市中原区人民政府。住所地河南省郑州市桐柏路**。
再审申请人郭金斗因诉被申请人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）行政强制执行一案，不服本院（2019）豫行终2331号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2020）最高法行申3598号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人郭金斗的委托代理人杜晓敏，被申请人中原区政府的行政负责人李景川、委托代理人徐成忠、郑冉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明，郭金斗（曾用名郭新民）系郑州市中原区航海西路办事处郭庄村村民，在该村曾有郑金宅字第014223号宅基地一处。1996年，郭金斗在该村又申请一处宅基地0.2亩，并于同年10月25日向中原区大岗刘乡土地所交纳宅院款1920元。后在涉案宅基地上建造2层房屋，其母亲及弟弟在此居住生活。2015年10月31日，指挥部发布公告（第一号）及拆迁补偿安置方案，正式实施郭闫庄村城中村改造工作，郭金斗就涉案房屋的安置补偿问题未与指挥部达成一致。2017年9月1日，涉案房屋被拆除。郭金斗对拆除行为不服，诉至一审法院，请求确认中原区政府2017年9月1日强拆其房屋的行为违法。
一审法院认为：一、郭金斗的起诉符合法律规定。首先，郭金斗具有诉讼主体资格。本案系因城中村改造过程中发生的拆除行为，根据郭金斗提交的中原区大岗刘乡土地所出具的郭新民宅院款收据、涉案房屋被拆前的照片以及郭武来的证人证言，能确认郭金斗在郭庄村拥有涉案宅基地及地上房屋的事实。中原区政府辩称被强行拆除的是否有郭金斗的房屋，应由郭金斗承担证明责任。因郭金斗已提交相应的证据证实其有涉案房屋，中原区政府应提交相应的证据证明郭金斗主张的房屋不属于郭金斗本人或该房屋不存在。中原区政府未提交相应的证据，故中原区政府辩称郭金斗主体不适格的理由不能成立。其次，郭金斗的起诉未超过法定的起诉期限。法律设定起诉期限制度的精神，在于充分保障并督促当事人及时行使诉讼权利，尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序和公法秩序的稳定。本案被诉的拆除行为发生于2017年9月1日，该行为属事实行为，应适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款中2年起诉期限的规定。郭金斗于2019年4月23日提起本案诉讼，未超过起诉期限。二、中原区政府为本案适格被告。被诉强拆行为发生于地方政府的城中村改造期间，目前城中村改造的推进实施只有地方政府的规范性文件作为依据。按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，中原区政府是辖区内城中村改造的主体，具体负责本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。在郭闫庄村改造过程中，中原区政府辩称涉案房屋的拆除不是指挥部实施，系由村委研究决定拆除的。虽然中原区政府提交了村委研究讨论的决定，但该决定是在涉案房屋拆除之后形成的，退一步讲，即便是村委会实施的涉案房屋的拆除行为，该行为发生在城中村改造期间，拆除的目的也是为了推进城中村改造，应视为受中原区政府委托实施的，其产生的法律责任亦应由中原区政府承担。故中原区政府为本案的适格被告。三、拆除郭金斗涉案房屋的行为违法。对城市规划区内的集体土地进行城中村改造系地方政府为了推进城市化进程、改善人居环境的政策性行为，目前尚未出台相关的法律法规对其实施程序予以规范。强制拆除作为一项极为严厉的行政强制执行方式，其设定和授权只能由法律予以规定，根据现行法律法规的规定，即使是对国有土地上房屋的征收，也未授权地方政府有强制拆除公民合法建筑的权利。中原区政府在未对涉案房屋的安置补偿问题达成协议的前提下，将涉案房屋强制拆除，其强拆行为没有任何法律依据，故该强拆行为违法。郭金斗请求确认中原区政府强拆行为违法的理由成立，一审法院予以支持。一审法院作出（2019）豫71行初284号行政判决：确认中原区政府2017年9月1日拆除郭金斗涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由中原区人民政府负担。
中原区政府不服一审判决，向本院提出上诉。
本院二审查明事实与一审查明事实一致。
本院二审认为，公民提起行政诉讼，应当在法定期限内提出。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，中原区政府2017年9月1日拆除郭金斗涉案房屋，依据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，其起诉期限为2年。至2018年2月8日，郭金斗的起诉期限尚未届满，此后，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，自2018年2月8日起计算一年的起诉期限，至迟应当在2019年2月7日提起诉讼。郭金斗于2019年4月12日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。一审判决认定事实清楚，但是适用法律错误，法院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，本院作出（2019）豫行终2331号行政裁定：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初284号行政判决；二、驳回郭金斗的起诉。
郭金斗不服，向最高人民法院申请再审称，中原区政府作出被诉强拆行为时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》仍然有效，应当适用2年起诉期限的规定。对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度，选择适用法律及司法解释。请求撤销二审裁定，指令二审法院再审本案。
最高人民法院（2020）最高法行申3598号行政裁定认为，郭金斗提起本案诉讼，请求确认中原区政府2017年9月1日强拆其房屋的行为违法。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将当事人对未告知起诉期限的行政行为的起诉期限修改为一年。鉴于行政诉讼中的起诉期限问题直接影响当事人的诉权行使，并非单纯的程序问题，从充分保护行政相对人诉权的角度，一审法院适用2年起诉期限，认定郭金斗未超过起诉期限更为适当。
中原区政府答辩称，二审判决适用法律正确，请求驳回再审申请人的再审申请。
本院再审查明的事实与本院二审查明的事实一致。
本院认为：一、关于郭金斗的起诉是否超过法定起诉期限。最高人民法院（2020）最高法行申3598号行政裁定认为，鉴于行政诉讼中的起诉期限问题直接影响当事人的诉权行使，并非单纯的程序问题，从充分保护行政相对人诉权的角度，一审法院适用2年起诉期限，认定郭金斗未超过起诉期限更为适当。本院予以确认。本院二审裁定的认定并非没有道理，但认定郭金斗未超过起诉期限更为适当，因此应撤销本院二审裁定。
二、中原区政府拆除郭金斗涉案房屋的行为是否违法。强制拆除作为一项极为严厉的行政强制执行方式，其设定和授权只能由法律予以规定。根据现行法律的规定，无论是集体土地征收引起的强拆，还是国有土地上房屋征收引起的强拆，均未授权地方政府有强制拆除公民合法建筑的权利。中原区政府在未对涉案房屋的安置补偿问题达成协议的前提下，将涉案房屋强制拆除，其强拆行为没有法律依据，故郭金斗请求确认中原区政府强拆行为违法的理由成立。一审法院确认中原区政府2017年9月1日拆除郭金斗涉案房屋的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：
一、撤销本院（2019）豫行终2331号行政裁定；
二、维持郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初284号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 刘太键
审判员 吕 平
审判员 张 伟
二〇二一年一月二十一日
书记员 范浩杰